1. Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее — градостроительные отношения).
2. К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, сноса объектов капитального строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.
3. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
4. К отношениям, связанным с приобретением, утратой статуса саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, определением правового положения указанных саморегулируемых организаций, осуществлением ими деятельности, установлением порядка осуществления саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов и применением саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия к своим членам, порядка осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, применяется гражданское законодательство, в том числе Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Федеральный закон «О саморегулируемых организациях»), если данные отношения не урегулированы настоящим Кодексом.
5. К отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков и строительством объектов капитального строительства на таких земельных участках, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
6. К отношениям, связанным со сбором и обработкой информации, необходимой для определения сметной стоимости строительства, законодательство Российской Федерации о коммерческой и иной охраняемой законом тайне применяется с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.
Комментарий к Ст. 4 ГрК РФ
1. Понятия территориального планирования, градостроительного зонирования, объекта капитального строительства раскрываются в ст. 1 ГрК РФ, а содержание остальных понятий, используемых в ч. 1 комментируемой статьи, предусматривается в тексте других статей ГрК РФ — 41 — 42, 45, 46 — 48 и др.
У каждого закона должен быть определен предмет его регулирования, т.е. общественные отношения, на которые распространяется действие институтов и норм данного закона. Так, российским законодательством предусматриваются земельные, водные, лесные, жилищные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.
Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а ГрК РФ является таковым согласно ст. 3 ГрК РФ в области градостроительной деятельности, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.
Обращает на себя внимание, что Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» ч. 1 ст. 4 после слов «их реконструкции» дополнена словами «а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов».
Это обусловлено тем, что проведение капитального ремонта по своим последствиям может примыкать к понятию «реконструкция», содержание которого раскрывается в п. 14 ст. 1 ГрК РФ. В ряде субъектов РФ приняты законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие вышеуказанный капитальный ремонт, устанавливающие порядок его согласования, проектирования, проведения, т.е. входящие таким образом в понятие «градостроительные отношения».
2. В ч. 2 комментируемой статьи 4 ГрК РФ перечисляется ряд специальных, вызывающих особую озабоченность законодателя аспектов градостроительной деятельности, однако в исключение положений ч. 1 комментируемой статьи приоритетное значение придается не ГрК РФ, а федеральным законам, регулирующим эти специальные аспекты градостроительной деятельности.
В упомянутом Федеральном законе указанный в ч. 2 комментируемой статьи перечень дополнен словами «законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии», что объясняется усилением внимания к обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.
Это обусловливается особой значимостью и даже опасностью этих специальных аспектов градостроительной деятельности, связанных с особым риском для населения и поэтому подвергаемых особому, специальному законодательному регулированию, представляющему исключение из общих правил градостроительной деятельности.
Таким образом, перечисленным в ч. 2 видам общественных отношений и требованиям отраслей федерального законодательства придается в области градостроительной деятельности большая сила, чем нормам ГрК РФ. Однако если в указанных в ч. 2 комментируемой статьи сферах (отраслях) российского законодательства обнаруживаются пробелы и указанные в них общественные отношения не урегулированы, то действуют нормы ГрК РФ.
3. В отличие от ч. 2 в ч. 3 комментируемой ст. 4 ГрК РФ, наоборот, называются смежные с градостроительными общественные отношения, где приоритет отдается нормам ГрК РФ, а соответствующие федеральные законы, регулирующие эти смежные отношения, применяются к градостроительным отношениям лишь тогда, когда они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
К смежным с градостроительными отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ от 25 октября 2001 г. <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.
В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. <1>, «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. <2>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / Отв. ред. С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков. М.: Минсельхоз, 1997.
<2> См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» / Под ред. Е.А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2004.
Бесплатный многоканальный номер для Всех Регионов РФ
Будучи базисным среди природоресурсного законодательства, земельное законодательство включает Федеральные законы «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г., «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. и др., всего более сотни федеральных законов <1>.
———————————
<1> См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002.
Лесное законодательство представлено головным актом — Лесным кодексом Российской Федерации (далее — ЛК РФ) от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ. Согласно ст. 102 ЛК РФ городские леса, расположенные на землях населенных пунктов, относятся к категории защитных лесов, а именно лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.
В соответствии со ст. 105 ЛК РФ в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением установленных случаев. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, должны быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Водное законодательство включает прежде всего Водный кодекс РФ (далее — ВК РФ) от 3 июня 2006 г. <1>.
———————————
<1> См.: комментарий к п. 4 ст. 56 ГрК РФ, а также: Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2006.
Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеют большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты новых редакций, направленных на разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшение в нем административных начал.
О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорилось выше в комментарии к ст. 2.
В комментируемом пункте ст. 4 упоминается иное законодательство, которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным, составным, не предусмотренным Всероссийским классификатором правовых актов.
Ближайшим иным законом считается Жилищный кодекс РФ (далее — ЖК РФ) от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия «жилищные отношения» и «участники жилищных отношений», в ст. 5 — «жилищное законодательство», в ст. 8 — «применение к жилищным отношениям иного законодательства», в ст. 9 — «жилищное законодательство и нормы международного права».
В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», в частности:
— ст. 7 «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха»;
— ст. 16 «Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности»;
— ст. 17 «Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств»;
— ст. 19 «Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей»;
— ст. 21 «Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух»;
— ст. 22 «Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников»;
— ст. 23 «Мониторинг атмосферного воздуха» <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону «Об охране атмосферного воздуха» / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:
— использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст. 11, 17, 39);
— строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэродромной территории (ст. 45, 46);
— контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полет воздушного судна над населенными пунктами (ст. 18, 28, 72 Воздушного кодекса РФ).
Иным законодательством Российской Федерации, применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы «Об отходах производства и потребления» от 22 мая 1998 г., «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г., «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. <1>, «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г.
———————————
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.
Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г., с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространенных полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе) <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» / Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2000.
Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного прежде всего ГК РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:
— ст. 260 — 287 — право собственности и другие вещные права на землю;
— ст. 288 — 293 — право собственности и другие вещные права на жилые помещения;
— ст. 294 — 300 — право хозяйственного ведения, право оперативного управления;
— ст. 549 — 558 — продажа недвижимости;
— ст. 559 — 566 — продажа предприятия;
— ст. 650 — 655 — аренда зданий и сооружений;
— ст. 656 — 664 — аренда предприятий;
— ст. 784 — 800 — перевозка;
— ст. 801 — 806 — транспортная экспедиция;
— ст. 740 — 757 — строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приемку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счет заказчика;
— ст. 758 — 762 — подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним — с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.
Гражданским кодексом РФ предусмотрены и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447 — 449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057 — 1061).
Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в комментируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — НК РФ) и Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ)).
Второй комментарий к Статье 4 Градостроительного кодекса
1. В комментируемой статье характеризуются состав и содержание градостроительных отношений, установлены общие правила их регулирования. В п. 1 перечислены восемь основных видов таких отношений. Более подробная правовая характеристика большинства названных отношений дана в соответствующих главах ГрК РФ (3, 3.1, 4, 5, 6, 6.2).
В структуре каждого из названных видов градостроительных отношений могут выделяться более конкретные, в чем-то специфические отношения, характеризующиеся разными чертами (в том числе и особенностью объекта правового регулирования, меняющегося в ходе функционирования соответствующих отношений и в результате воздействия на него). Так, отношения по реконструкции объекта капитального строительства приводят к изменению параметров этого объекта (высоты, количества этажей, площади и др.). Специфика тех или иных градостроительных отношений предопределяется особенностями самих объектов этих отношений (например, существуют отличия в строительстве (как комплексе отношений) в зависимости от его объекта — производственное здание, жилой дом, спортивно-оздоровительный комплекс, автомобильная дорога и т.д.). Отношения по поводу инженерных изысканий предопределяют подготовку данных по обоснованию материалов, необходимых для других отношений — по территориальному планированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию.
Строительство (то есть отношения по поводу строительства объектов капитального строительства) подразделяется также на разнообразные отношения по поводу тех или иных работ: геодезических, земляных, погрузо-разгрузочных, пусконаладочных и иных; работ по бурению и устройству скважин, вбиванию свай и закреплению грунтов, устройству бетонных и железобетонных монолитных конструкций и др.
Правовая характеристика объектов градостроительных отношений, правовой статус субъектов (участников) этих отношений, в том числе их полномочия (права и обязанности), предусматриваются и определяются в соответствующих главах и статьях ГрК РФ.
Градостроительные отношения тесно связаны с иными общественными отношениями. Образно выражаясь, градостроительные отношения «обрамляют» смежные организационно-распорядительные (управленческие) отношения (см. главу 2 ГрК РФ), информационные отношения (см. главу 7 ГрК РФ), контрольно-надзорные отношения (см. ст. ст. 53 — 55, статьи главы 6.1 ГрК РФ), отношения по поводу ответственности за нарушения градостроительного законодательства (см. главу 8 ГрК РФ).
Общее правило заключается в том, что отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (о его составе и характеристике см. комментарий к ст. 3). Исключения из этого правила предусмотрены в п. п. 2 — 6 комментируемой статьи 4 Градостроительного кодекса РФ.
2. В п. 2 комментируемой статьи установлено правило приоритета норм специального законодательства по отношению к нормам законодательства о градостроительной деятельности.
Поскольку некоторые отношения в сфере градостроительства потенциально опасны (связаны с повышенным риском для людей и окружающей среды) из-за специфики производимых работ и возводимых (создаваемых) объектов, они регулируются иным специальным законодательством, а именно законодательством:
— в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— о безопасности гидротехнических сооружений;
— о промышленной безопасности производственных объектов;
— об использовании атомной энергии;
— техническими регламентами.
Только при отсутствии соответствующих норм в таком законодательстве (то есть если данные отношениям этим законодательством из-за наличия пробелов не урегулированы) к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, применяются нормы законодательства о градостроительной деятельности.
3. В ч. 3 комментируемой статьи (в отличие от предыдущего) предусмотрено правило применения к градостроительным отношениям норм иного законодательства, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.
Как следует из содержания данной части, в указанных случаях к градостроительным отношениям может применяться иное российское законодательство, а именно земельное, лесное, водное, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также иное законодательство РФ. Указанное смежное законодательство применяется к градостроительным отношениям при наличии в нем пробелов, то есть, образно говоря, «в порядке оказания помощи» в регулировании данных отношений (о составе, характеристике и конкретных актах названного законодательства см. комментарий к ст. 3).
4. В ч. 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность и необходимость применения гражданского законодательства к градостроительным (в широком смысле) отношениям, частично регулируемым ГрК РФ (см. п. 17 ст. 1, ст. ст. 55.1 — 55.23 главы 6.1) <6>. Имеются в виду отношения, связанные с приобретением, утратой статуса ГрСРО, определением правового положения указанных СРО, осуществлением ими деятельности и т.п. Условием применения к указанным отношениям гражданского законодательства, в том числе ФЗ «О саморегулируемых организациях», является наличие пробелов в «правовой ткани» ГрК РФ в отношении данных организаций (т.е. если данные отношения не урегулированы правовыми нормами ГрК РФ).
———————————
<6> Данный пункт в комментируемой редакции вступает в силу с 1 июля 2017 г. — см. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ.
ГрСРО — это, как отмечено в п. 17 ГрК РФ, некоммерческая организация, созданная в форме ассоциации (союза) и основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих соответствующие функции в указанных областях.
Названные в настоящем пункте вопросы правового статуса и деятельности ГрСРО регулируются (в дополнение к имеющимся ст. ст. 55.1 — 55.23 ГрК РФ) нормами ГК РФ (ст. ст. 123.8 — 123.11 и др.) и непосредственно ФЗ «О саморегулируемых организациях».
5. В ч. 5 комментируемой статьи сформулировано правило применения градостроительного законодательства к отдельным видам отношений с учетом особенностей, установленных специальным законом. Речь идет о том, что к отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков и строительством объектов капитального строительства на таких участках, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».
Согласно ст. 3 указанного Федерального закона искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, — это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Такие участки создаются для целей строительства (размещения) на них объектов капитального строительства и (или) их комплексного освоения в целях строительства. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них.
Особенные (специальные) нормы вышеуказанного Федерального закона в отношении такого специфического объекта, как искусственный земельный участок, касаются следующих вопросов:
— порядка и последовательности действий при подготовке (согласовании) проекта разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности (ст. 4);
— получения разрешения на создание такого земельного участка (ст. 5);
— перечня работ, необходимых для создания искусственного земельного участка (ст. 6);
— порядка заключения и существенных условий договора о создании искусственного земельного участка (ст. 7);
— особенностей подготовки документации по планировке территории и проектной документации искусственно созданного земельного участка и (или) размещаемого на нем объекта капитального строительства (ст. ст. 9, 10) и др.
6. В последней ч. 6 комментируемой статьи 4 ГрК России установлено аналогичное предыдущему пункту, но зеркально противоположное ему по сути правило о применении к отношениям по сбору и обработке информации, необходимой для определения сметной стоимости строительства, норм специального законодательства о коммерческой и иной охраняемой законом тайне с учетом особенностей законодательства о градостроительной деятельности.
Нормы градостроительного законодательства, касающиеся определения сметной стоимости строительства на основе сметных норм, методики их применения и сметных цен строительных ресурсов, в ГрК РФ практически отсутствуют, в большинстве своем они имеются в налоговом и бухгалтерском законодательстве, а также в методических документах Минстроя России и Минфина РФ по установлению норм и расценок и по определению стоимости строительных продукции и работ (см. п. п. 30 — 33 комментария к ст. 1). Что касается законодательства о коммерческой и иной охраняемой законом тайне, то действующим законом в этой сфере является Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне».