Статья 41. Назначение, виды документации по планировке территории

1. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

2. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 настоящей статьи.

3. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной в следующих случаях:

1) необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

2) необходимы установление, изменение или отмена красных линий;

3) необходимо образование земельных участков в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания территории;

4) размещение объекта капитального строительства планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу (за исключением случая, если размещение такого объекта капитального строительства планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого объекта капитального строительства не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов);

5) планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов). Правительством Российской Федерации могут быть установлены иные случаи, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории.

4. Видами документации по планировке территории являются:

1) проект планировки территории;

2) проект межевания территории.

5. Применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а также не планируется размещение линейных объектов, допускается подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории в целях, предусмотренных частью 2 статьи 43 настоящего Кодекса.

6. Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа.

Комментарий к Ст. 41 ГрК РФ

Одним из основных назначений комментируемой главы является определение специальных положений об установлении посредством разработки документации планировки территории границ земельных участков, занятых объектами капитального строительства, или участков, предназначенных к застройке.

Комментируемой статьей не устанавливается определение и общее содержание документации планировки территории, но закрепляется ее назначение.

Нормы статей гл. 5 тесно соприкасаются с нормами законодательства о землеустройстве. В данном случае мы имеем дело с одним предметом регулирования, ГрК РФ при этом предлагает учесть особенности определения границ для тех участков, которые используются для определенных целей.

Отношения в области землеустройства урегулированы земельным законодательством. Согласно ст. 68 ЗК РФ землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Исходя из положений ст. 69 ЗК РФ, землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О землеустройстве», которым установлены основные положения о проведении землеустроительных действий, объекты землеустройства — это территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Среди землеустроительных действий предусмотрен такой вид, как территориальное землеустройство.

При проведении территориального землеустройства выполняются образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства, межевание объектов землеустройства.

Порядок проведения территориального землеустройства определяется Правительством РФ. Положение о проведении территориального землеустройства утверждено Постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. N 396.

При этом Федеральным законом «О землеустройстве» установлено, что образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся в случаях: изменения границ объектов землеустройства, в том числе в целях устранения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и неудобств в использовании); восстановления границ объектов землеустройства; предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам; изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков; совершения сделок с земельными участками; в иных случаях перераспределения земель.

Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства осуществляются на основе сведений государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, землеустроительной, градостроительной и иной связанной с использованием, охраной и перераспределением земель документации.

При этом при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства определяются в том числе местоположение границ объектов землеустройства, включая границы ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; варианты использования земель с учетом размеров земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, площади объектов землеустройства и (или) ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; иные характеристики земель.

Некоторыми нормативными актами, устанавливающими порядок определения предельных размеров земельных участков, учитываются также условия планировки территории. Так, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» определяет, что минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о землеустройстве. При этом тем же Законом установлено, что требования данного Федерального закона об установлении предельных размеров земельных участков не распространяются на формируемые земельные участки в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд и (или) последующего изменения целевого назначения земель на основании утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов и (или) документов территориального планирования, документации по планировке территории и землеустроительной документации.

Второй комментарий к Статье 41 Градостроительного кодекса

1. Согласно ч. 1 комментируемой статьи подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях:

1) обеспечения устойчивого развития территории;

2) выделения элементов планировочной структуры;

3) установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (ч. 5 комментируемой статьи).

По общему правилу градостроительная деятельность по развитию территорий осуществляется в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объемов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений; при этом территориальное планирование — это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (п. п. 1 и 2 ст. 1 комментируемого Кодекса).

Подготовка документации по планировке территории, как правило, носит комплексный характер. Она предполагает подготовку документов, находящихся в последовательно реализуемом единстве: принятие генерального плана, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, проекта межевания территории и градостроительного плана земельного участка. Последующая документация: проектно-сметная, подрядная и документация по вводу в эксплуатацию объекта строительства — не относится к исключительному регулированию законодательством о градостроительной деятельности. Документация, связанная со строительством, регламентируется и нормами гражданского законодательства о строительном подряде (§ 3 гл. 37 ГК РФ).

1.1. Обеспечение устойчивого развития территории, отнесенное к целям, в которых осуществляется подготовка документации по планировке территории, — принцип градостроительного законодательства, закрепленный в ст. 2 комментируемого Закона. Его содержание раскрыто в п. 3 ст. 1 ГрК РФ и нормативно закреплено как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений <77>.
———————————
<77> См.: Майборода В.А. Принципы земельного и градостроительного законодательства // Градостроительное право. 2016. N 2. С. 11 — 14.

1.2. Перечень элементов планировочной структуры, упомянутых в ч. 1 комментируемой статьи, носит открытый характер.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2014 г. N 1221 «Об утверждении Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов» уполномоченным органом по утверждению перечня элементов планировочной структуры является Министерство финансов РФ. Приказом Минфина России от 5 ноября 2015 г. N 171н «Об утверждении Перечня элементов планировочной структуры, элементов улично-дорожной сети, элементов объектов адресации, типов зданий (сооружений), помещений, используемых в качестве реквизитов адреса, и Правил сокращенного наименования адресообразующих элементов» утвержден Перечень элементов планировочной структуры. К ним отнесены: вал; зона (массив); квартал; месторождение; микрорайон; набережная; остров; парк; порт; район; сад; сквер; территория; территория садоводческих некоммерческих товариществ; территория огороднических некоммерческих товариществ; территория дачных некоммерческих товариществ; территория садоводческих потребительских кооперативов; территория огороднических потребительских кооперативов; территория дачных потребительских кооперативов; территория садоводческих некоммерческих партнерств; территория огороднических некоммерческих партнерств; территория дачных некоммерческих партнерств; территория товариществ собственников недвижимости; юрты.

1.3. Установление границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов, согласно ч. 1 комментируемой статьи также относится к целям, в которых осуществляется подготовка документации по планировке территории.

Границы земельного участка в соответствии со ст. 11.1 ЗК РФ в редакции Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» являлись определяющим элементом дефиниции земельного участка. В настоящее время земельный участок определен в ч. 3 ст. 6 ЗК РФ как недвижимая вещь, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Данная редакция введена Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ».

Вопрос о том, являются ли границы земельного участка в настоящее время средством его индивидуализации, в настоящее время является дискуссионным <78>.
———————————
<78> См.: Майборода В.А. Утраченная земельным правом категория «земельный участок» // Юрист. 2015. N 6. С. 42 — 46.

В Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за второй квартал 2010 года (утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 15 сентября 2010 г.) был сформулирован вывод о том, что удостоверение границ земельного участка осуществляется путем реализации процедуры определения границ земельного участка, установления его границ на местности, согласования и утверждения его границ в соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ «О землеустройстве» (аналогичный вывод содержится в Определении ВС РФ от 11 мая 2010 г. N 4-В10-5).

В соответствии с ч. 5 ст. 38 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» описание местоположения границ земельного участка является элементом межевого плана, формирование которого производится в текстовой и графической частях.

С 1 января 2017 г. вступает в силу ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», согласно ст. 10 которого описание границ земельных участков, подлежащих образованию в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, подлежит внесению в реестр границ. Частью 8 ст. 22 указанного Федерального закона определено, что местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Таким образом, границы земельного участка наделяются юридическим свойством картографической привязки непосредственно к местности, а не к примыкающим (соседним) земельным участкам (землям).

Подготовка документации по планировке территории включает в себя установление границ только земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Строительство согласно п. 13 ст. 1 комментируемого Кодекса — это создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства). Данное определение представляется не вполне удачным, поскольку из его содержания усматривается самопроизвольность создания зданий, строений и сооружений. С учетом практических рекомендаций, созданных правоприменительной практикой, представляется необходимым дальнейшее совершенствование данной дефиниции <79>.
———————————
<79> См.: Обзор практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, утв. Президиумом ВС РФ 4 декабря 2013 г.; Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с договорами на участие в строительстве: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 25 июля 2000 г. N 56; Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда: информационное письмо Президиума ВАС РФ от 24 января 2000 г. N 51.

Линейный объект определен в п. 11 ст. 1 комментируемого Кодекса через перечисление: трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

2. Частью 2 комментируемой статьи установлено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. Данное положение закона необходимо рассматривать в системном единстве с правилами о возможности застройки той или иной территории.

В соответствии с ч. 1 ст. 36 комментируемого Кодекса правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом.

В соответствии с ч. 6 этой же статьи градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Таким образом, в зависимости от содержания градостроительного регламента потенциальной способностью к возможности застройки наделены: земли сельскохозяйственного назначения, не отнесенные к угодьям; земли населенных пунктов; земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов из состава особо охраняемых природных территорий; земли специального назначения (промышленности, транспорта, связи и т.д.) и земли запаса.

3. Частью 3 комментируемой статьи установлено, что в случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков документация по планировке территории готовится в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством.

В соответствии с земельным законодательством такие случаи предусматривают условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 56.3 ЗК РФ) и правила о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд (ст. 70.1 ЗК РФ).

По общему правилу изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения допускается, если указанные объекты предусмотрены утвержденными документами территориального планирования и утвержденными проектами планировки территории.

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Резервирование земель может осуществляться также в отношении земельных участков, необходимых для целей недропользования.

Резервирование земель допускается в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ», а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

Освоение и планировка земель лесного фонда согласно ст. ст. 87 и 88 ЛК РФ осуществляются в соответствии с лесохозяйственным регламентом и проектами освоения лесов.

4. Часть 4 комментируемой статьи утратила силу с 1 марта 2015 г. с принятием Федерального закона от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ».

5. Часть 5 комментируемой статьи определяет виды документации по планировке территории. Определено, что такая документация может быть подготовлена в форме:

1) проекта планировки территории (см. комментарий к ст. 42);

2) проекта межевания территории (см. комментарий к ст. 43);

3) градостроительного плана земельного участка (см. комментарий к ст. 44).

По общему правилу, закрепленному в п. 4 ч. 1 ст. 8 комментируемого Кодекса, утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования поселений документации по планировке территории отнесено к полномочиям органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.

Из данного правила возможны исключения <80>. Так, например, в соответствии с подп. 42 п. 2 ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» решение вопросов утверждения схем территориального планирования субъекта РФ, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных ГрК РФ, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).
———————————
<80> См.: Майборода В.А. Планирование территориального размещения нотариальной конторы // Нотариус. 2016. N 1. С. 12 — 15.

Какая-либо другая документация в действующей редакции ГрК РФ не отнесена к перечню документации по планировке территории.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает, что планировка территории и проект межевания территории должны осуществляться в соответствии с системой координат, используемой для ведения государственного кадастра недвижимости.

Часть 4 ст. 6 ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» устанавливает, что для ведения государственного кадастра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений случаях используется единая государственная система координат. Местные системы координат в отношении кадастровых округов устанавливаются органом кадастрового учета в порядке, предусмотренном в соответствии с законодательством о геодезии и картографии.

Часть 4 ст. 6 ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», вступающего в силу с 1 января 2017 г., аналогично устанавливает, что для ведения Единого государственного реестра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования случаях используется единая государственная система координат.

Таким образом, федеральное законодательство последовательно осуществляет перевод картографической основы кадастровой деятельности и в рассматриваемой части — градостроительной деятельности в единую систему координат. В настоящее время Приказом Минэкономразвития России от 17 марта 2016 г. N 142 «Об установлении случаев использования единой государственной системы координат для ведения Единого государственного реестра недвижимости», также вступающим в силу с 1 января 2017 г., определено, что единая государственная система координат для ведения Единого государственного реестра недвижимости используется при описании прохождения Государственной границы РФ.

Стоит отметить, что проблема систем координат не имеет простого решения. В настоящее время в РФ в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 1463 «О единых государственных системах координат» используются: геодезическая система координат 2011 года (ГСК-2011) — для использования при осуществлении геодезических и картографических работ и общеземная геоцентрическая система координат «Параметры Земли 1990 года» (ПЗ-90.11) — для использования в целях геодезического обеспечения орбитальных полетов и решения навигационных задач. В то же время система геодезических координат 1995 года (СК-95), установленная Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2000 г. N 568, и единая система геодезических координат 1942 года (СК-42), введенная Постановлением Совета Министров СССР от 7 апреля 1946 г. N 760, применяются до 1 января 2017 г. в отношении материалов (документов), созданных с их использованием. В дальнейшем предполагается пересчет систем координат в действительно единую систему координат в соответствии со вступающим в силу с 1 января 2017 г. ФЗ «О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».