Статья 31. Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки

1. Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов.

2. Применительно к межселенным территориям подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.

3. Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

3.1. При подготовке правил землепользования и застройки в части установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов должна быть обеспечена возможность размещения на территориях поселения, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

4. Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

5. Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

6. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее — комиссия).

7. Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет». Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

8. В указанном в части 7 настоящей статьи сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки указываются:

1) состав и порядок деятельности комиссии;

2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа);

3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

5) иные вопросы организации работ.

8.1. Проект правил землепользования и застройки, подготовленный применительно к территории исторического поселения федерального значения или к территории исторического поселения регионального значения, подлежит согласованию соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в соответствии с Федеральным законом от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».

9. Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации.

10. По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку.

11. Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

12. Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

13. Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

14. В случае подготовки правил землепользования и застройки применительно к части территории поселения или городского округа публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся с участием правообладателей земельных участков и (или) объектов капитального строительства, находящихся в границах указанной части территории поселения или городского округа. В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения публичных слушаний не может быть более чем один месяц.

15. После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

16. Глава местной администрации в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных в части 15 настоящей статьи обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

17. Требования к составу и порядку деятельности комиссии устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Комментарий к Ст. 31 ГрК РФ

1. По общему правилу правила землепользования и застройки должны разрабатываться в отношении всей территории муниципального образования. Однако не все муниципальные образования, особенно небольшие поселения, обладают необходимыми финансовыми и кадровыми ресурсами. Поэтому ч. 1 комментируемой статьи допускает возможность разработки проекта правил землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования. При этом часть территории поселения или городского округа не обязательно должна совпадать с административными границами муниципального образования (округами или районами). Например, частью территории может быть признана территория, отнесенная решением муниципального образования под застройку.

2. В отношении межселенных территорий подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться только в случае планирования застройки таких территорий. Под межселенными территориями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» понимается территория, находящаяся вне границ поселений. В соответствии с данным Федеральным законом территории субъектов РФ разграничиваются между поселениями, однако территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территорий поселений. В таком случае указанные территории относятся к межселенным территориям и входят в состав муниципальных районов.

3. Комментируемая статья закрепляет необходимость учета положений, содержащихся в документах территориального планирования, и требований технических регламентов. Между тем требования технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» <1> носят обязательный характер.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. 1). Ст. 5140.

Правила землепользования и застройки должны соответствовать документам территориального планирования (схема территориального планирования Российской Федерации, схема территориального планирования субъектов РФ, схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения, генеральный план городского округа) согласно ч. 9 комментируемой статьи. Кроме того, как это следует из п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрК РФ, несоответствие правил землепользования и застройки схеме территориального планирования муниципального района, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа является основанием для внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки. Что касается результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, то они носят рекомендательный характер.

4 — 10. На органах местного самоуправления лежит задача проверки соответствия проекта правил землепользования и застройки обязательным требованиям технических регламентов, а также документам территориального планирования. Указанную проверку органы местного самоуправления могут проводить как самостоятельно, так и с привлечением сторонней экспертной организации или экспертов — физических лиц на основании договора. Определение органа местного самоуправления, который будет проводить соответствующую проверку, проводится муниципальным образованием самостоятельно. Например, таким органом может быть орган местного самоуправления в области архитектуры и градостроительства.

11 — 17. Общий порядок проведения публичных слушаний установлен также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ним для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания могут проводиться по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования — главой муниципального образования.

На публичные слушания выносятся в том числе проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Второй комментарий к Статье 31 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье урегулирован порядок подготовки правил землепользования и застройки. Здесь определены особенности начала подготовки проекта указанных правил, установлены полномочия главы местной администрации при подготовке проекта правил, определены полномочия органов местного самоуправления, установлена специфика проведения публичных слушаний по проекту правил.

Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, проекты правил землепользования и застройки могут распространяться на всю территорию поселения (городского округа) или на некоторую часть этой территории. Во втором случае законодатель предусматривает возможность (но не обязанность) последующего внесения изменений в правила землепользования и застройки в отношении других частей названных территорий. Как представляется, норма о возможности частичного проектирования застройки, не покрывающего всей территории поселения, имеет прагматический смысл: охват всей территории ведет к удорожанию самого процесса проектирования и существенно замедляет его течение. Для строительных инвесторов, как правильно замечает В.В. Шарапов, сокращение времени, необходимого для подготовки правил землепользования и застройки, чрезвычайно важно <59>.
———————————
<59> См.: Шарапов В.В. Развитие застроенных территорий // Право и экономика. 2008. N 2.

2. Согласно правилу, закрепленному в ч. 2 комментируемой статьи, если планируется застройка межселенных территорий, в их отношении также могут быть подготовлены проекты правил землепользования и застройки. Межселенной территорией называется та территория муниципального района, которая находится вне границ поселений. Следовательно, если, например, на территории муниципального района имеются земли сельскохозяйственного назначения, которые в будущем планируется передать под застройку (изменив виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с общими правилами ст. 37 ГрК РФ), то такие земли могут быть учтены в соответствующем проекте <60>.
———————————
<60> Как полагает О.И. Крассов, эта норма обусловлена интересами крупных строительных компаний (Крассов О.И. Разрешенное использование и конкретное целевое назначение земельного участка // Экологическое право. 2012. N 2).

Как полагают некоторые исследователи, конструкция данной нормы относит решение вопроса о подготовке правил на усмотрение органов местного самоуправления в ситуации, когда планирование строительства объектов капитального строительства на межселенных территориях уже предусмотрено утвержденной схемой территориального планирования муниципального района. Представляется, что в таком случае градостроительное законодательство должно устанавливать обязательность разработки правил землепользования и застройки межселенных территорий <61>.
———————————
<61> См.: Шинкевич Д.В. Правовые аспекты обеспечения согласованности и преемственности решений в градостроительной документации муниципального уровня // Юрист. 2010. N 7.

3. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, в ходе подготовки проекта правил землепользования и застройки должна быть учтена некоторая информация. Законодатель называет следующие источники этой информации:

— положения о территориальном планировании, содержащиеся в документах территориального планирования;

— требования технических регламентов;

— документированные результаты публичных слушаний;

— документированные предложения заинтересованных лиц <62>.
———————————
<62> Само по себе требование о форме сведений, отнесенных к двум последним категориям, в законе не конкретизировано, однако при отсутствии документированной формы они не могут быть учтены при подготовке проекта по объективным причинам.

Состав положений о территориальном планировании определен в ч. 4 ст. 23 ГрК РФ. Туда входят:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

Необходимо обратить внимание на то, что законодатель использует в данной статье весьма гибкую формулировку — «с учетом», хотя чаще подобного рода обязанности формулируются категорично, с использованием выражений «на основании», «в соответствии», «не может противоречить», «должно соответствовать» и т.п. Соответствие — наиболее императивное требование (равно как и непротиворечие), поскольку подразумевается, что один документ должен текстуально повторять или развивать другой, но не выходить за его смысловые пределы. Однако в ситуации, когда второго из указанных документов нет, первый, зависимый от него документ также не может быть принят. С этой точки зрения если бы правила землепользования и застройки жестко зависели от документов территориального планирования, то отсутствие, например, генерального плана городского округа делало бы невозможным утверждение правил применительно к определенной территории (части территории городского округа). Такой порядок, однако, представляется неэффективным, а также противоречащим принципу справедливости.

Когда законодатель говорит о том, что проект правил должен учитывать определенные сведения, он устанавливает более гибкий правовой режим: в том случае, если документ с требуемыми сведениями отсутствует, это обстоятельство не может блокировать процесс разработки правил. Между тем либеральная формулировка порождает существенную неопределенность относительно того, в какой мере разработчики проекта обязаны учитывать определенные сведения. Думается, разумный баланс между неограниченной свободой и рекомендацией законодателя достигается в каждом конкретном случае по-своему.

Положение о том, что проект правил землепользования и застройки должен учитывать требования технических регламентов, представляется некорректным с точки зрения юридической техники: как следует из ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании», техническим регламентом является документ, который принят международным договором РФ, подлежащим ратификации в порядке, установленном законодательством РФ, или в соответствии с международным договором РФ, ратифицированным в порядке, установленном законодательством РФ, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования. Таким образом, речь идет не об учете этих требований, а о соответствии им.

Важно также разграничить два понятия, которые употребляет законодатель в комментируемой статье: результаты публичных слушаний отличаются от предложений заинтересованных лиц, поскольку в первом случае речь идет о позиции жителей поселений (городских округов), а во втором — о мнении гораздо более широкого круга лиц, которые могут быть и не связаны территориально с данным поселением. Таковы в первую очередь юридические лица — коммерческие организации, осуществляющие деятельность в области строительства, а также субъекты публичного права (органы государственной власти РФ или субъекта РФ). Правообладателей, чьи земельные участки расположены на территории, по поводу которой готовится проект правил, также можно отнести ко второй категории.

Что же касается самого решения по итогам публичных слушаний, то следует признать его рекомендательный характер (несмотря на то, что процедура подготовки и проведения публичных слушаний довольно подробно определена в законодательстве). Это означает, что мнение населения может быть как учтено, так и проигнорировано.

В судебной практике нередко отмечается тот факт, что при предоставлении земельного участка должно учитываться мнение граждан, но прямая зависимость между этим мнением и принятием решения о выделении земельного участка действующим законодательством не установлена (см. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 24 августа 2007 г. по делу N А79-9483/2006).

С другой стороны, суды порой признают правомерным отказ в предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка в случае несогласия с этим населения.

Пример 1: ФАС Уральского округа, соглашаясь с позицией суда первой инстанции, указал, что, отказывая в удовлетворении заявления, арбитражный суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что согласно выкопировке из генерального плана г. Каменска-Уральского на запрашиваемом заявителем участке не предусмотрено размещение каких-либо объектов, а из опросного листа жителей близлежащих домов следует, что население против размещения автостоянки в непосредственной близости с их жильем. С учетом данных обстоятельств суд правомерно указал, что отказ в предоставлении земельного участка не противоречит ст. ст. 18, 20, п. 3 ст. 31, ст. 56 ГрК РФ (Постановление ФАС Уральского округа от 19 мая 2003 г. N Ф09-1248/03-ГК по делу N А60-21085/2002-С5).

Пример 2: такой же позиции придерживается и ФАС Северо-Западного округа, который по одному из споров указал, что согласно законодательству Тверской области решение, принятое на собрании (сходе) граждан в пределах его компетенции, имеет обязательный характер для органов местного самоуправления и их должностных лиц. Суды первой и апелляционной инстанций на основании имеющихся в материалах дела доказательств обоснованно установили, что на сходах граждан принято решение об отказе в размещении автозаправочного комплекса на спорном земельном участке (см. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 7 мая 2004 г. по делу N А66-5810-03).

В то же время, как справедливо отмечает М.В. Попов, необходимо четко понимать, что закон не требует получать согласие населения на предоставление участков для строительства. Автор указывает, что орган власти вправе отказать в предварительном согласовании места размещения объекта и предоставлении земельного участка только в исключительных случаях, если протест населения носит массовый и мотивированный характер. В противном случае частный интерес не должен препятствовать реализации общественного. В частности, не должны служить основанием для отказа:

— кажущаяся нецелесообразность размещения объекта (например, по мнению граждан, в данном районе имеется достаточное количество торговых предприятий);

— неподтвержденная потенциальная опасность нанесения вреда объектом (например, граждане могут полагать, что промышленное предприятие будет загрязнять окружающую среду, несмотря на то, что получены положительные заключения государственной экологической экспертизы и иные согласования и разрешения компетентных органов) <63>.
———————————
<63> См.: Попов М.В. Приобретение публичных земель для строительства коммерческой недвижимости. М.: Статут, 2006. С. 35.

Таким образом, рекомендательный характер процедуры публичных слушаний отчасти оправдан, поскольку, как справедливо отмечалось в научной литературе, нельзя сказать, что общественность всегда объективна и способна компетентно судить о технических и прочих аспектах проектной и иной документации. Поэтому «безмерное расширение общественного вмешательства — это такая же крайность, как и существовавшие до последнего времени чисто аппаратные, закрытые способы решения экологически значимых проблем» <64>.
———————————
<64> Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование: Комментарий к законодательству. М.: Наука, 1999. С. 17.

Необходимо иметь в виду, что с 1 января 2017 г. комментируемая статья дополнена п. 3.1, введенным Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ. Согласно данной норме при подготовке правил землепользования и застройки в части установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов должна быть обеспечена возможность размещения на территориях поселения, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов). По этому предмету регулирования на сегодняшний день действует несколько правовых актов, в частности распоряжение Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. N 162-р «Об утверждении перечней видов объектов федерального значения, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ», согласно которому на схемах территориального планирования должны быть отображены следующие объекты:

— железнодорожные пути общего пользования;

— железнодорожные станции и (или) вокзалы;

— аэропорты (аэродромы);

— морские порты и (или) морские терминалы;

— средства навигационного оборудования и другие объекты навигационно-гидрографического обеспечения морских путей, системы управления движением судов, расположенные вне границ морских портов;

— внутренние водные пути и их инфраструктура;

— речные порты (причалы) общего пользования;

— автомобильные дороги федерального значения;

— магистральные трубопроводы для транспортировки жидких и газообразных углеводородов;

— атомные электростанции;

— линии электропередачи, проектный номинальный класс напряжения которых составляет 220 Кв и выше;

— объекты учебного, производственного, социального, культурного назначения, общежития федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования и их филиалов и пр.

Требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения утверждены Приказом Минэкономразвития РФ от 7 декабря 2016 г. N 793.

4. Часть 4 комментируемой статьи по своему содержанию органически связана с ч. 1, где шла речь о возможности подготовки правил землепользования и застройки в отношении части территории поселения (городского округа). Здесь же определено, что данная возможность сохраняется и при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа. Логика законодателя достаточно прозрачна: отсутствие у муниципального образования соответствующих ресурсов, позволяющих оплатить все затраты на подготовку генерального плана поселения, не должно абсолютно блокировать градостроительную деятельность заинтересованных лиц. Как отмечают исследователи, должна сохраняться минимальная активность в сфере градостроительной деятельности, которая в отношении публичной власти заключается в поддержании в пригодном эксплуатационном состоянии дорог и инженерно-технической инфраструктуры — объектов, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов, а для частных лиц — в поддержании существующего жилища и возможности строительства нового жилья своими силами на землях, которые находятся в государственной или муниципальной собственности <65>.
———————————
<65> См.: Трутнев Э.К., Бандорин Л.Е. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ. М.: Проспект, 2010. Авторы, разъясняя смысл комментируемой нормы, пишут: «Таким образом, можно обойтись, во-первых, без генерального плана, на подготовку которого не нашлось денег в течение пяти лет и не находится по истечении этого срока, а во-вторых, без полномасштабных правил землепользования и застройки, на подготовку которых также нет денег, и ограничиться установлением только одной территориальной зоны (трактуя ее как «часть территории поселения»), например для индивидуального жилищного строительства. Причем в случае крайней бедности публичной власти, скажем небольшого поселения, такая зона может устанавливаться для строительства 5 — 10 индивидуальных домов» (см. вопрос 15.4 из указанного комментария).

Однако данная позиция имеет и контраргументы. Как указывает Д.В. Шинкевич, понятие «часть территории» представляется неопределенным без обозначения критериев, признаков такой части. Частью могут быть одна пятая, две шестых, три четвертых территории муниципального образования. Таким образом, определение критериев части территории полностью зависит от усмотрения муниципалитетов. Неурегулированность данного вопроса чревата ситуациями, когда при отсутствии генерального плана, призванного закрепить функциональное зонирование территории муниципального образования на перспективу, органами местного самоуправления будут утверждаться правила землепользования и застройки на значительную часть территории муниципального образования, фиксирующие виды разрешенного использования недвижимости исходя из складывающейся текущей градостроительной ситуации. В порядке корректировки нормы было бы правильным ограничить часть территории муниципального образования, на которую может осуществляться подготовка проекта правил землепользования и застройки при отсутствии генерального плана, только территориями со сложившейся застройкой, в том числе территориями, застройка которых осуществлялась на основании ранее разработанной (до принятия ГрК РФ) градостроительной документации <66>. Надо сказать, что и первая, и вторая точки зрения в какой-то степени обоснованы. Возможно, законодатель со временем примет меры по устранению как вероятных, так и уже обнаруженных разночтений в тексте комментируемой статьи.
———————————
<66> См.: Шинкевич Д.В. Правовые аспекты обеспечения согласованности и преемственности решений в градостроительной документации муниципального уровня // Юрист. 2010. N 7.

Необходимо иметь в виду, что буквальное толкование данной нормы означает, что, если правила землепользования и застройки будут утверждены применительно ко всей территории муниципального образования в ситуации отсутствия генерального плана поселения (городского округа), это будет являться нарушением требований закона. К такому выводу приходят суды.

Пример: в ходе судебного разбирательства было установлено, что правила землепользования и застройки (ПЗЗ) муниципального образования не соответствуют ГрК РФ. В ч. 4 ст. 31 ГрК РФ указано, что подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа только применительно к части территории поселения или городского округа. Вопреки изложенному ПЗЗ были утверждены на всю территорию муниципального образования «Новодевяткинское сельское поселение» при отсутствии утвержденного генерального плана. Довод жалоб Общества, Совета депутатов и Администрации о том, что ГрК РФ (в редакции, действовавшей на момент принятия ПЗЗ) предусмотрено принятие ПЗЗ при отсутствии генерального плана без ограничительных оговорок в отношении территории поселения, был отклонен. Как правильно указал суд первой инстанции, из системного толкования норм ГрК РФ и последовательности расположения его статей следует, что первым из градостроительных документов должен разрабатываться генеральный план, затем — правила землепользования и застройки, а вслед за правилами — документация по планировке территории. Такая очередность является общим правилом, нормой последовательного планирования пространственного развития территории от общего (всей территории муниципального образования) к частному (вплоть до конкретного земельного участка). Признавая за Комитетом по архитектуре и градостроительству Ленинградской области право на обращение в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных актов Совета депутатов и Администрации муниципального образования «Новодевяткинское сельское поселение», суд апелляционной инстанции указал, что оспариваемые ненормативные акты затрагивают права и интересы неопределенного круга лиц, создают препятствия для осуществления субъектом РФ — Ленинградской областью государственных полномочий в сфере архитектуры и градостроительной деятельности, осуществления переданных РФ полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 октября 2014 г. по делу N А56-7925/2014).

5. Как следует из ч. ч. 5 и 6 комментируемой статьи, глава местной администрации должен принять решение о разработке проекта правил землепользования и застройки. Его решение должно содержать следующие сведения:

— об этапах градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа);

— о составе и порядке деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

— о порядке и сроках проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки;

— иные положения, касающиеся организации указанных работ.

Большинство правовых актов глав, принимаемых главами местных администраций, весьма скупо описывают сведения, касающиеся этапов градостроительного зонирования. Обычно принято указывать разработку карты градостроительного зонирования и разработку градостроительных регламентов (см., например, Постановление Администрации города Хабаровска от 20 января 2014 г. N 80 «Об утверждении требований к составу и порядку деятельности Комиссии по подготовке проекта Правил землепользования и застройки городского округа «Город Хабаровск» и признании утратившими силу отдельных муниципальных правовых актов»), но встречаются и иные варианты. Так, в Постановлении главы городского округа Подольск Московской области от 27 июля 2007 г. N 1207-п «Об утверждении этапов градостроительного зонирования территории города, Положения о Комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки территории города Подольска и ее состава» указаны следующие этапы градостроительного зонирования:

— 1-й этап — изучение сложившейся планировки территории и существующих землепользователей;

— 2-й этап — уточнение границ территории и землепользования с учетом разработанных проектов планировки на данной территории;

— 3-й этап — определение границ территории зон различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

В ряде случаев эти этапы представлены более подробно. Так, например, согласно приложению 2 к распоряжению Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области от 19 марта 2015 г. N 31РВ-17 «О подготовке проекта «Внесение изменений в Правила землепользования и застройки части территории городского округа Орехово-Зуево Московской области в части изменения территориальной зоны» определяются следующие этапы градостроительного зонирования:

— 1-й этап — анализ существующего положения и территории и сбор исходных данных с учетом землепользования и границ земельного участка, утвержденных красных линий и отступов от красных линий, установленных зон с особыми условиями использования территории (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ);

— 2-й этап — подготовка и согласование предложений по градостроительному зонированию с учетом результатов рассмотрения 1-го этапа;

— 3-й этап — проверка по проекту внесения изменений в ПЗЗ на соответствие нормам действующего законодательства; направление подготовленного по проекту внесения изменений в ПЗЗ в согласующие органы; рассмотрение Комиссией по проекту внесения изменений в ПЗЗ с согласованиями и (или) замечаниями согласующих органов и предложений заинтересованных лиц; рассмотрение на заседании Градостроительного совета Московской области; подготовка решения о направлении и направление по проекту внесения изменений в ПЗЗ в орган местного самоуправления для организации и проведения публичных слушаний.

Иногда какой-либо из указанных в комментируемой части статьи вопросов регулируется несколькими нормативными актами. Например, Закон Хабаровского края от 29 марта 2006 г. N 11 «О требованиях к составу и порядку деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки» устанавливает требования к составу комиссии, порядку ее формирования и деятельности. Данные требования являются общими для Хабаровского края в целом. В этом случае любое решение главы местной администрации, в каком бы муниципальном районе края оно ни было принято, будет ссылаться на указанный закон, одновременно утверждая персональный состав комиссии. Однако далеко не во всех субъектах РФ пошли по этому пути, чаще можно встретить противоположную ситуацию: каждое конкретное распоряжение о подготовке проекта правил землепользования и застройки содержит и персональный состав комиссии, и общее положение о ней вместе с порядком работы (и иногда графиком работы).

6. Как следует из ч. ч. 7 и 8 комментируемой статьи, решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки должно быть опубликовано. Установлен перечень сведений, подлежащих опубликованию. По содержанию он полностью соответствует ч. ч. 5 и 6 настоящей статьи, о которых шла речь выше, и включает:

1) состав и порядок деятельности комиссии;

2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа);

3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки;

5) иные вопросы организации работ.

При этом законодатель устанавливает срок и способ опубликования. Определено, что решение должно быть доведено до сведения неопределенного круга лиц (т.е. жителей) не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия. Порядок обнародования данного решения должен совпадать с порядком официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. В данном случае деятельность по обнародованию названного решения подчиняется требованиям ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данным Законом (ст. 6) определены следующие способы обеспечения доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления:

1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;

2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;

3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;

4) ознакомление пользователей информации с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;

5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;

6) предоставление пользователям информации по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

7) другие способы, предусмотренные законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а также муниципальными правовыми актами.

При этом предусмотрено, что информация может быть предоставлена как в устной, так и документированной форме.

Следует заметить, что во многих муниципальных образованиях правовые акты об официальном опубликовании той или иной информации весьма скромны по содержанию, там определяются лишь наименования изданий и иногда места их распространения. Однако бывают и исключения. Например, Постановлением Администрации г. Заречного Пензенской области от 15 февраля 2012 г. N 251 утвержден Административный регламент по предоставлению муниципальной услуги «Опубликование муниципальных правовых актов, иной официальной информации органов местного самоуправления, муниципальных предприятий, учреждений и других юридических лиц города Заречного в газете «Ведомости Заречного» муниципальным автономным учреждением «Управление общественных связей города Заречного Пензенской области». Согласно данному документу заявителями, претендующими на получение данной услуги, являются органы местного самоуправления г. Заречного Пензенской области, муниципальные предприятия и учреждения города, юридические лица. В регламенте определены:

— информация о месте нахождения и графике работы органа, предоставляющего данную муниципальную услугу, справочные телефоны и адреса;

— порядок получения информации заявителями по вопросам предоставления услуги;

— срок, правовые основы предоставления муниципальной услуги, перечень оснований для отказа в предоставлении услуги и т.д.

Важно иметь в виду, что комментируемая норма ГрК РФ предписывает также размещать информацию о подготовке правил землепользования и застройки на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет. В настоящее время идет интенсивный процесс информатизации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в силу чего у подавляющего большинства муниципальных образований имеются официальные сайты. При наличии официальных сайтов комментируемое правило обязательно для выполнения, в то же время в качестве дополнительной рекомендации законодатель предусматривает, что сообщение о принятии решения также может быть распространено по радио и телевидению.

7. Федеральным законом от 12 ноября 2012 г. N 179-ФЗ в комментируемую статью была введена ч. 8.1, согласно которой в определенных случаях проект правил землепользования и застройки подлежит дополнительному согласованию. Речь идет о тех случаях, когда правила относятся к территории исторического поселения федерального значения или к территории исторического поселения регионального значения.

В соответствии со ст. 59 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» историческим поселением являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.

Предмет охраны исторического поселения утверждается уполномоченным органом государственной власти применительно к каждому историческому поселению и включает в себя:

1) исторически ценные градоформирующие объекты — здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами;

2) планировочную структуру, включая ее элементы;

3) объемно-пространственную структуру;

4) композицию и силуэт застройки — соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов;

5) соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными);

6) композиционно-видовые связи (панорамы), соотношение природного и созданного человеком окружения.

Перечень исторических поселений федерального значения, предмет охраны исторического поселения федерального значения, границы территории исторического поселения федерального значения, требования к градостроительным регламентам в указанных границах утверждаются федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке, регионального значения — органом государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Территорией исторического поселения является территория в границах соответствующего населенного пункта. Границы территории исторического поселения могут не совпадать с границами населенного пункта.

Соответственно, если проект правил землепользования и застройки подготовлен применительно к указанным территориям, он подлежит согласованию:

— с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (т.е. Министерством культуры РФ);

— с органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия.

Порядок согласования проектов правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, утвержден Приказом Минкультуры России от 31 июля 2013 г. N 1063.

Орган местного самоуправления, уполномоченный на подготовку проекта правил землепользования и застройки, направляет в Минкультуры России уведомление об обеспечении доступа к проекту правил землепользования и застройки в федеральной государственной информационной системе территориального планирования. Уведомление направляется в электронной форме и (или) посредством почтового отправления в течение 3 рабочих дней с момента обеспечения доступа. До реализации механизма электронной подписи в названной выше системе уведомление осуществляется путем почтовых отправлений. Орган местного самоуправления вправе представить проект правил землепользования и застройки в форме документа на бумажном носителе.

Минкультуры России рассматривает проект правил землепользования и застройки в течение 30 рабочих дней с даты поступления уведомления от органа местного самоуправления.

По результатам рассмотрения Минкультуры России принимает решение о согласовании либо об отказе в согласовании проекта правил землепользования и застройки. Решение о согласовании либо об отказе в согласовании проекта правил землепользования и застройки оформляется в виде письма.

Основаниями для отказа в согласовании Минкультуры России представленного проекта правил землепользования и застройки являются его несоответствие утвержденному предмету охраны исторического поселения, отсутствие в проекте правил землепользования и застройки сведений об объектах культурного наследия и обо всех исторически ценных градоформирующих объектах исторического поселения, предусмотренных законом, либо наличие неполных, недостоверных или неточных сведений. После устранения причин, повлекших за собой отказ, орган местного самоуправления повторно направляет уведомление в Минкультуры России. Минкультуры России в срок не более 15 рабочих дней с даты получения уведомления от органа местного самоуправления рассматривает проект правил землепользования и застройки и принимает решение о согласовании либо об отказе в согласовании.

8. После того как проект правил землепользования и застройки будет готов, как следует из ч. ч. 9 и 10 комментируемой статьи, орган местного самоуправления должен проверить его на соответствие всем обязательным требованиям, т.е. требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов РФ, схемам территориального планирования РФ. Ясно, что длительность этой проверки может сильно меняться в зависимости от количества документов, с которыми придется сверяться при проверке, поэтому общего срока законодатель не устанавливает (с другой стороны, в этом видится определенный недостаток, поскольку отсутствие предельного срока может повлечь злоупотребления со стороны органов местного самоуправления).

Следует отметить, что ГрК РФ умалчивает о самом главном: какой субъект (или субъекты) должен разрабатывать проект правил землепользования и застройки. Из содержания комментируемой статьи вовсе не следует, что это делает администрация городского или сельского поселения (или комиссия, о которой шла речь выше). Очевидно, что, помимо данных вариантов, проект правил могут готовить и физические лица (или организации) на договорной основе. Даже в этом случае систематическое толкование норм ГрК РФ позволяет считать, что дополнительных требований к исполнителям подобного рода услуг законодатель не устанавливает (в частности, не требуется лицензия и т.п.).

Кто бы ни принимал участия в подготовке проекта правил, законом установлено, что, если орган местного самоуправления обнаружит в тексте несоответствия названным выше требованиям, проект возвращается в комиссию на доработку. Альтернативным результатом проверки (в случае, когда замечаний к проекту нет) является передача его главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний.

9. В соответствии с ч. ч. 11 — 14 комментируемой статьи по проекту правил землепользования и застройки должны проводиться публичные слушания. Общий порядок их проведения определен в ст. 28 ГрК РФ (см. комментарий к ст. 28), частные вопросы должны быть решены на уровне актов муниципального уровня (устава муниципального образования или актов представительного органа муниципального образования). Речь идет о субъектах, ответственных за подготовку и проведение публичных слушаний, их обязанностях, сроках совершения юридически значимых действий и т.д.

К примеру, в соответствии с Положением о проведении публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории муниципального образования г. Новомосковск (утв. решением Собрания депутатов муниципального образования г. Новомосковск от 25 ноября 2009 г. N 31-7) для подготовки и проведения публичных слушаний формируется постоянно действующая Комиссия по подготовке и проведению публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности (далее — Комиссия). Комиссия информирует население и заинтересованных лиц о предмете и сроках публичных слушаний, сроках подачи документов для рассмотрения, принимает и рассматривает поступившие документы, заявления и предложения, ведет протокол публичных слушаний, составляет заключение по результатам публичных слушаний, выполняет иные действия, необходимые для выполнения ее задач.

Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки назначаются главой муниципального образования при получении данного проекта от администрации муниципального образования г. Новомосковск. Решение о назначении публичных слушаний принимается не позднее чем через десять дней со дня поступления указанного проекта. После принятия главой муниципального образования г. Новомосковск решения о проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки Комиссией осуществляется их подготовка и проведение. После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки Комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе администрации муниципального образования г. Новомосковск. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Глава администрации муниципального образования г. Новомосковск в течение десяти дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и указанных выше обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в Собрание депутатов или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

10. Что касается сроков проведения публичных слушаний, то в комментируемой статье определено три принципиальных момента:

— глава муниципального образования, получив от органа местного самоуправления проект правил землепользования и застройки, принимает решение о проведении публичных слушаний по этому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения проекта;

— продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования проекта;

— срок проведения публичных слушаний сокращается до месяца в случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны. Сами публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся также в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент.

Нарушение правил о сроках влечет за собой неблагоприятные юридические последствия. В судебной практике сложилась позиция, согласно которой правила землепользования и застройки, утвержденные с нарушением сроков, установленных ГрК РФ, являются недействительными.

Пример: ВС РФ установил, что сроки, определенные ч. 13 ст. 31 ГрК РФ, Думой Мальковского муниципального образования не соблюдены, так как продолжительность публичных слушаний составила менее двух месяцев. Нарушен срок назначения публичных слушаний, поскольку в соответствии с п. 3.8 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в Мальковском муниципальном образовании, утв. решением Думы Мальковского муниципального образования от 14 августа 2012 г. N 29, решение о назначении публичных слушаний подлежит официальному опубликованию не позднее чем за 10 дней до дня проведения публичных слушаний. Согласно п. п. 1 и 9 решения Думы Мальковского муниципального образования от 19 декабря 2014 г. N 87 публичные слушания по проекту о внесении изменений в правила землепользования и застройки назначены на 29 декабря 2014 г., указано на необходимость обнародования решения на информационных стендах и опубликования решения в газете «Красное знамя». Данное решение обнародовано на информационных стендах 19 декабря 2014 г. и опубликовано в газете «Красное знамя» 26 декабря 2014 г. Возможность населения публичного образования и иных лиц, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, ознакомиться с содержанием решения о назначении публичных слушаний за 10 дней до дня публичных слушаний не обеспечена, так как десятидневный срок, исчисляемый с 20 декабря 2014 г., до дня публичных слушаний (29 декабря 2014 г.) не истек. При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при принятии оспариваемого решения Думы Мальковского муниципального образования нарушен порядок внесения изменений в правила землепользования и застройки, поэтому данное решение подлежит признанию недействующим (см. Апелляционное определение ВС РФ от 27 июля 2016 г. N 89-АПГ16-5).

11. Комментируемая статья в ч. ч. 15 — 16 устанавливает последовательность действий по завершении публичных слушаний.

Во-первых, их результаты должны быть учтены комиссией и внесены в виде изменений и дополнений в проект правил землепользования и застройки. Законодатель, для того чтобы недобросовестные должностные лица не могли злоупотреблять неопределенностью информации, полученной на слушаниях, определил, что обязательным приложением к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний.

Во-вторых, установлен срок, в течение которого глава местной администрации должен принять решение по проекту правил. Он может либо направить проект в представительный орган местного самоуправления для утверждения, либо отклонить проект и вернуть его на доработку с указанием даты повторного представления. Это решение глава местной администрации должен принять в течение десяти дней после предоставления ему проекта правил. Обратим внимание: законодатель не предлагает исчислять срок с момента направления проекта главе администрации (поскольку такое исчисление было бы менее определенным), формулировка «после предоставления» означает, что десять дней отсчитываются с момента получения главой администрации проекта правил.

12. В соответствии с ч. 17 комментируемой статьи требования к составу и порядку деятельности комиссии устанавливаются законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Поскольку мы уже говорили об этом выше, приводя многочисленные примеры того, как на региональном уровне регулируются указанные вопросы, имеет смысл сделать отсылку к п. п. 5 и 9 комментария к настоящей статье.