Статья 59. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при осуществлении территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории

1. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования Российской Федерации, документации по планировке территории, утверждаемых в соответствии с настоящим Кодексом федеральными органами исполнительной власти, осуществляется Российской Федерацией в полном объеме.

2. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, документации по планировке территории, утверждаемых в соответствии с настоящим Кодексом органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется субъектом Российской Федерации в полном объеме.

3. Возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемых в соответствии с настоящим Кодексом органами местного самоуправления, осуществляется муниципальными образованиями в полном объеме.

Комментарий к Ст. 59 ГрК РФ

Комментируемая статья, как и последующая, регламентирует особенности порядка возмещения вреда, причиненного на различных стадиях градостроительной деятельности. В данной статье идет речь о вреде, который возникает вследствие нарушения порядка утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования. Этот порядок установлен соответствующими статьями гл. 3 и 4 данного Кодекса.

Общий порядок возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, установлен гражданским законодательством.

Согласно ст. 1064, п. 1, ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. В соответствии с данной нормой в пп. 1 и 2 комментируемой статьи подчеркивается, что вред, возникший вследствие указанных в этих пунктах обстоятельств, возмещается в полном объеме. Возникает, однако, вопрос: на каких конкретно лиц возлагается обязанность возместить причиненный вред?

Для ответа на этот вопрос следует обратиться к конкретным статьям ГрК РФ, регламентирующим порядок утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования.

В соответствии с п. 1 ст. 15 схема территориального планирования субъекта РФ утверждается высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, а согласно п. 1 ст. 20 комментируемого Кодекса схема территориального планирования муниципального района утверждается представительным органом местного самоуправления муниципального района. В данном случае органы государственной власти выступают от имени Российской Федерации или соответственно субъекта РФ, а органы местного самоуправления — от имени муниципальных образований. В отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования выступают на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. Согласно ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. От имени казны при этом выступают соответствующие финансовые органы.

Это правило относится и к обязательствам, возникающим из причинения вреда, о которых идет речь в комментируемых статьях. От имени Российской Федерации и субъектов РФ при этом выступают органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а от имени муниципальных образований — органы местного самоуправления. В отдельных случаях в порядке, предусмотренном законодательством, от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Согласно ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

По общему правилу юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам, и наоборот, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. Точно так же Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, а субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам Российской Федерации.

Поскольку в п. 2 ст. 29 ГрК РФ установлено, что государственная экспертиза проектов документов территориального планирования проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственным ему государственным учреждением, то во всех случаях, когда такая экспертиза проводилась и тем не менее в результате утверждения не соответствующих техническим регламентам документов был причинен вред, Российская Федерация несет субсидиарную ответственность за его причинение.

Субсидиарная ответственность по гражданскому законодательству (ст. 399 ГК РФ) представляет собой ответственность, дополнительную к ответственности другого лица, являющегося основным должником, — в рассматриваемых нами ситуациях основным должником может быть субъект РФ или муниципальное образование. Требование о возмещении вреда должно быть предъявлено в первую очередь к основному должнику, но если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность (в данном случае — Российской Федерации).

Способы возмещения причиненного вреда также урегулированы гражданским законодательством. В соответствии со ст. 1082 ГК РФ суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда, в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки. При этом под убытками в соответствии с п. 2 ст. 15 ГК РФ понимается как реальный ущерб (т.е. утрата или повреждение имущества лица, чье право нарушено, а также расходы, которые это лицо произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права), так и упущенная выгода (неполученные доходы, которые лицо получило бы при обычных условиях, если бы его право не было нарушено).

Законодательством установлены существенные особенности порядка возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью гражданина.

Второй комментарий к Статье 59 Градостроительного кодекса

1. Комментируемая статья закрепляет, что возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования, документации по планировке территории осуществляется в полном объеме Российской Федерацией (ч. 1) либо субъектом РФ (ч. 2) в зависимости от того, в чью компетенцию входило утверждение таких документов: федеральных органов исполнительной власти либо органов исполнительной власти субъектов РФ соответственно.

Внешне ст. 59 ГрК РФ кажется содержательной и значимой; более глубокий ее анализ вскрывает непростые вопросы, которые могут возникнуть перед правоприменителем при ее практической реализации. Прежде всего, известно, что вред может быть причинен действиями либо бездействием физических, юридических и должностных лиц либо свойствами вещей. Утверждение не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования само по себе, конечно, является действием, но не таким, каким причиняется вред охраняемым законом благам. Реально вред жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических и юридических лиц причиняется исполнением не соответствующих техническим регламентам документов территориального планирования. Указание на то, что вред возмещается в полном объеме, в сущности, излишне, поскольку правило о возмещении вреда (убытков) в полном объеме в системе гражданско-правового регулирования генерализовано.

Деликт, закрепленный ст. 59 ГрК РФ, носит специальный характер, поскольку предусмотренная ею гражданско-правовая ответственность наступает исключительно при наличии смоделированных фактических обстоятельств, и ее основания отличаются от оснований общего (генерального) деликта по российскому гражданскому праву.

2. Причинителем вреда в соответствии с ч. 3 ст. 59 ГрК РФ является орган муниципального образования, однако гражданско-правовая ответственность возлагается на муниципальное образование, поскольку в соответствии со ст. 1069 ГК РФ вред в таких случаях возмещается за счет казны муниципального образования. Действующее законодательство РФ общее понятие муниципального образования не закрепляет, предусматривая лишь виды муниципальных образований: поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородской район и внутригородская территория, управляемые населением непосредственно или образуемыми органами. Естественно, что утверждение документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки или документации по планировке территорий муниципальных образований отнесено к компетенции органа муниципального образования. Если документ территориального планирования муниципальных образований, правила землепользования и застройки и документацию по планировке территорий с нарушением технических регламентов утвердил единоличный орган муниципального образования (должностное лицо), то возможна его регрессная ответственность перед муниципальным образованием. Если же утверждение состоялось со стороны коллегиального органа (к примеру, правила землепользования и застройки утверждаются (принимаются) коллегиальными органами муниципальных образований), то регрессная ответственность коллегиального органа исключается.

3. Потерпевшим по комментируемому специальному деликту признается физическое и юридическое лицо, но не иной субъект гражданского права. Поэтому если вред причиняется публично-правовому образованию, то он возмещению не подлежит. Что касается физических лиц, то вред может быть причинен жизни, здоровью и имуществу, в отношении же юридического лица вред должен быть причинен имуществу юридического лица, а не иным принадлежащим ему благам. Вред не возмещается, например, в случае, если в результате утверждения не соответствующих требованиям технических регламентов документов территориального планирования муниципальных образований, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий у физического или юридического лица возникают затруднения в продаже земельного участка, возникает земельно-правовой спор по поводу границ земельного участка, поскольку во всех этих случаях нет факта причинения вреда жизни, здоровью или имуществу соответствующих лиц.

4. Возмещение вреда в полном объеме подразумевается в денежной форме, поскольку, как известно, фактически причиненный вред возместить трудно, если не невозможно. При возникновении спора по поводу размера возмещения вреда он разрешается в установленном законом порядке.