Статья 57.1. Федеральная государственная информационная система территориального планирования

1. Федеральная государственная информационная система территориального планирования — информационно-аналитическая система, обеспечивающая доступ к сведениям, содержащимся в государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах, в том числе в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, и необходимым для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования.

2. Посредством информационной системы территориального планирования с использованием официального сайта в сети «Интернет», определенного федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования (далее в целях настоящей статьи — официальный сайт), должен обеспечиваться доступ органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к следующей необходимой для подготовки документов территориального планирования информации:

1) стратегии (программы) развития отдельных отраслей экономики, приоритетные национальные проекты, межгосударственные программы, программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планы и программы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований, программы, принятые в установленном порядке и реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;

2) проекты документов территориального планирования и материалы по обоснованию таких проектов;

3) документы территориального планирования;

3.1) программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов;

4) правила землепользования и застройки;

5) цифровые топографические карты, не содержащие сведений, отнесенных к государственной тайне;

5.1) историко-культурные опорные планы исторических поселений федерального значения и историко-культурные опорные планы исторических поселений регионального значения;

5.2) нормативы градостроительного проектирования;

6) информация:

а) о границах субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов;

б) о размещении объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения;

в) о зонах с особыми условиями использования территорий;

г) о территориях объектов культурного наследия, исторических поселений;

д) об особо охраняемых природных территориях;

е) о территориях, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

ж) об особых экономических зонах;

з) о результатах инженерных изысканий;

и) о месторождениях и проявлениях полезных ископаемых;

7) иная информация о состоянии, об использовании, ограничениях использования территорий.

3. Федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, осуществляющие создание государственных информационных ресурсов, создание и ведение государственных и муниципальных информационных систем, содержащих информацию, указанную в части 2 настоящей статьи, обязаны обеспечить доступ на официальном сайте к указанной информации с учетом законодательства Российской Федерации о государственной тайне в объеме и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.

4. Оператор информационной системы территориального планирования определяется Правительством Российской Федерации. Оператор информационной системы территориального планирования обеспечивает ее создание и функционирование.

5. Правительство Российской Федерации устанавливает правила ведения информационной системы территориального планирования, в том числе:

1) требования к программным и техническим средствам ведения информационной системы территориального планирования с учетом законодательства Российской Федерации о техническом регулировании;

2) требования к информации (за исключением указанной в пункте 5 части 2 настоящей статьи информации), доступ к которой должен обеспечиваться посредством информационной системы территориального планирования, и способам ее отображения;

3) порядок предоставления доступа органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к информации, указанной в части 2 настоящей статьи, с использованием официального сайта;

4) порядок обеспечения доступа к проектам документов территориального планирования, материалам по обоснованию таких проектов, утвержденным документам территориального планирования в информационной системе территориального планирования.

6. Контроль за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования, в том числе за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о защите информации, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля за соблюдением порядка ведения информационной системы территориального планирования.

7. Доступ к информации, размещенной на официальном сайте, должен осуществляться без взимания платы.

Комментарий к Ст. 57.1 ГрК РФ

1. Комментируемая статья устанавливает основы правового режима федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП).

Согласно п. 1 Правил ведения федеральной государственной информационной системы территориального планирования, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. N 289 «О федеральной государственной информационной системе территориального планирования» (далее — Правила ведения ФГИС ТП), данная информационная система представляет собой совокупность программно-аппаратных средств оператора федеральной информационной системы и информационного ресурса, формируемого из сведений, необходимых для осуществления деятельности в области территориального планирования, размещаемых на программно-аппаратных средствах оператора ФГИС ТП, а также в информационных системах, используемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для размещения указанных сведений, доступ к которым обеспечивается посредством ФГИС ТП с использованием официального сайта в сети Интернет. Таким образом, по своей природе данная информационная система является агрегатором, предоставляющим доступ к сведениям, содержащимся в иных информационных системах, через единый механизм. Такие информационные системы позволяют интегрировать сведения из различных источников, соблюдая принцип однократного внесения и многократного использования информации.

При этом, если требуемые сведения не содержатся в иных информационных системах, они подлежат размещению непосредственно во ФГИС ТП.

2. Цель создания информационной системы косвенно отражена в ч. 1 комментируемой статьи — обеспечение доступа к сведениям, необходимым для обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования и содержащимся в государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах, в том числе в ИСОГД. В п. 2 Правил ведения ФГИС ТП раскрывается назначение системы. Она используется для решения следующих основных задач:

— организация доступа органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления к сведениям, необходимым для обеспечения осуществления ими полномочий в области территориального планирования;

— обеспечение публичности принятия и реализации органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления решений в области территориального планирования;

— информационная поддержка деятельности органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по развитию территорий.

В официальном определении ФГИС ТП (ч. 1 ст. 57.1 ГрК РФ) используется формулировка «информационно-аналитическая» система, но какой смысл вкладывал в него законодатель, неясно. Если требования к программным средствам ИСОГД предусматривают создание аналитических отчетов (хотя и неопределенной природы), то аналогичные требования к рассматриваемой системе отсутствуют. На это обращает внимание и Р.С. Сорокин <203>.
———————————
<203> См.: Сорокин Р.С. Прозрачность как основной принцип противодействия коррупции в сфере государственного управления // Административное право и процесс. 2015. N 10. С. 60 — 64.

Основное преимущество создания системы — возможность отобразить в едином пространстве информацию, необходимую для стратегического и территориального планирования, находящуюся в распределенных по всей стране информационных системах органов власти. Как следствие, это должно упростить принятие и повысить объективность решений, ускорить разработку и согласование документов территориального планирования, обеспечить согласованность действий органов государственной власти и местного самоуправления <204>. Данная система даже рассматривалась как технологическая основа для информационной системы стратегического планирования (впоследствии от этого отказались из-за опасения «сужения задач стратегического планирования до реализации положений ГрК» <205>; система стратегического планирования создается в настоящее время на базе ГАС «Управление»).
———————————
<204> См.: Тараканов О.В. Территориальное планирование как основа управления развитием территорий: Учеб. пособие / О.В. Тараканов, Н.А. Киселева, М.С. Акимова. Пенза: ПГУАС, 2014.

<205> Смирнова О.О. Актуальные вопросы государственного планирования или первые действия «на старте» за полгода после вступления в силу Закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // МИР (Модернизация. Инновация. Развитие). 2015. N 1. С. 55 — 58.

Перечень информации, предоставляемой посредством официального сайта ФГИС ТП, установлен в ч. 2 комментируемой статьи. Система должна обеспечивать доступ к проектам, а также к самим документам территориального планирования и материалам по обоснованию их проектов, правилам землепользования и застройки, цифровым топографическим картам, к информации о зонах с особыми условиями использования территорий, о территориях объектов культурного наследия, об особо охраняемых природных территориях и т.п.

Предусмотрены две формы предоставления информации — документированные сведения и пространственные данные. Они составляют информационный ресурс ФГИС ТП. Требования к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс ФГИС ТП, утверждены Приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 г. N 127. В частности, утверждена структура информации, размещаемой на программно-аппаратных средствах оператора ФГИС ТП, в которой отражены порядка 100 категорий сведений.

Информационный ресурс системы состоит из открытой и закрытой части. Доступ к открытой части осуществляется посредством официального сайта без взимания платы (ч. 7 комментируемой статьи). Адрес официального сайта определяет Министерство связи и массовых коммуникаций РФ (п. 13 Правил ведения ФГИС ТП). В настоящее время рабочая версия системы доступна по адресу fgis.economy.gov.ru, но она использует устаревающие технологии. Новая версия доступна по адресу fgistp.economy.gov.ru/, функционирует в тестовом режиме эксплуатации.

Во ФГИС ТП содержится (отображается) в том числе информация из ИСОГД, относящаяся к территориальному планированию. Такая информация предоставляется бесплатно.

Следует отметить, что в 2014 — 2016 годы в стране стала складываться тенденция создания региональных геоинформационных систем и геопорталов, обусловленная необходимостью решения задач, связанных с информационным обеспечением градостроительной деятельности на уровне субъекта РФ. Таким образом, дальнейшее развитие системы информационного обеспечения градостроительной деятельности тяготеет к трехуровневой конструкции, хотя региональный уровень не получил пока должного нормативного обеспечения <206>.
———————————
<206> По материалам докладов Д.Л. Мордвинова, Ю.А. Красовской на VII Международном IT-Форуме с участием стран БРИКС и ШОС 7 июля 2015 г., А.В. Туза на заседании совета по развитию региональной информатизации 6 июня 2015 г. См.: комплексный проект создания ИСОГД в субъектах и муниципальных образованиях РФ. URL: sibacc.ru/upload/iblock/6ab/6ab5dd2d8e8db6e74d074e9c7843bcd4.pdf (дата обращения: 28.02.2017).

В закрытой части ФГИС ТП размещается информация, доступ к которой ограничен в соответствии с законодательством РФ. Для получения доступа к закрытой части пользователи информации проходят процедуру авторизации, идентификации и аутентификации с использованием федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» (п. 15 Правил ведения ФГИС ТП).

ФГИС ТП используется в том числе для согласования проектов документов территориального планирования участниками согласования и получения предложений по проектам указанных документов от иных пользователей информации, осуществляемых в электронной форме (п. 9 Правил ведения ФГИС ТП). Участники согласования также должны пройти процедуру авторизации в системе.

Согласование проектов документов территориального планирования РФ, субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется в случаях и в порядке, предусмотренных:

— ГрК РФ (ст. ст. 12, 16, 21 и 25);

— Положением о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ;

— Положением о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны;

— Порядком согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований;

— Методическими рекомендациями по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов.

3. Поставщиками (обладателями) информации являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, осуществляющие создание государственных информационных ресурсов, создание и ведение государственных и муниципальных информационных систем, в том числе ИСОГД, содержащих информацию, необходимую для обеспечения деятельности в области территориального планирования (п. 3 Правил ведения ФГИС ТП). Закон устанавливает для них обязанность обеспечить доступ к информации на официальном сайте системы (ч. 4 комментируемой статьи). Поставщикам информации предоставляется выбор: размещать информацию непосредственно во ФГИС ТП или в создаваемых ими информационных системах (за исключением сведений, указанных в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, которые должны размещаться только во ФГИС ТП). В последнем случае доступ к информации будет обеспечиваться путем подключения этих информационных систем к ФГИС ТП в соответствии с технико-технологическими требованиями обеспечения взаимодействия федеральной информационной системы с другими информационными системами, утвержденными Приказом Минрегиона России от 2 апреля 2013 г. N 123. В частности, предусматривается создание электронных сервисов обмена данными в сети Интернет, обеспечивающих непрерывность и оперативность доступа к информации.

Поставщики (обладатели) информации обязаны обеспечить ее достоверность, полноту и актуальность информации, а также ее соответствие требованиям к структуре и форматам информации, утверждаемым оператором системы (п. 8 Правил ведения ФГИС ТП). Специальная ответственность за неисполнение этой обязанности не установлена. Общая норма ст. 19.7 КоАП РФ в данном случае неприменима, поскольку касается лишь представления информации в органы, осуществляющие государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

В то же время открытая информация, подлежащая размещению во ФГИС ТП, является информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В соответствии с ч. 2 ст. 13.27 КоАП РФ неразмещение в сети Интернет информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в случаях, если обязанность по размещению такой информации в сети Интернет установлена федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 000 до 5 000 рублей.

Размещение информации в системе и согласование проектов документов территориального планирования участниками согласования осуществляется с применением усиленной квалифицированной электронной подписи (п. 10 Правил ведения ФГИС ТП). Обеспечение сертификатами ключей усиленной квалифицированной электронной подписи осуществляется удостоверяющими центрами, аккредитованными Минкомсвязи РФ (п. 11).

4. Создание и функционирование ФГИС ТП обеспечивает оператор системы — Министерство экономического развития РФ (п. 2 Постановления Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. N 289). В частности, оператор обеспечивает доступ к информации, размещаемой в федеральной информационной системе, и ее защиту, а также доступ к информации, размещаемой в информационных системах обладателей информации через портал федеральной информационной системы (п. 16 Правил ведения ФГИС ТП). Фактически оператор осуществляет также подзаконное регулирование организационно-технологических и технических аспектов создания и использования системы. В частности, он утверждает технико-технологические требования обеспечения взаимодействия федеральной информационной системы с другими информационными системами (п. 14 Правил ведения ФГИС ТП). В соответствии с текущей редакцией Правил ведения ФГИС ТП данные требования должны утверждаться Минэкономразвития РФ. Фактически же продолжают действовать требования, утвержденные Приказом Минрегиона России, которое являлось оператором системы до конца 2014 года.

В отличие от многих других государственных информационных систем, оператор не имеет специальных правомочий по ведению системы, поскольку поставщики (обладатели) информации размещают ее непосредственно в системе. В то же время законодатель предусматривает орган, осуществляющий полномочия по контролю за соблюдением порядка ее ведения (ч. 6 комментируемой статьи). Таким органом является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ. В частности, уполномоченный орган осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства о защите информации при размещении ее в системе. В подзаконных актах полномочия по контролю за соблюдением порядка ведения системы не детализируются, однако к ним можно отнести проверку достоверности, полноты и своевременности размещения информации в системе, ее соответствие установленной структуре и форматам.

5. Правилами ведения ФГИС ТП установлены требования к техническим и программным средствам информационной системы (п. 17). Фактически в этом перечне содержатся также отдельные требования к лингвистическому и организационному обеспечению и функциональные требования:

— обеспечение размещения информации на государственном языке РФ;

— наличие у применяемых в системе программно-аппаратных средств, средств антивирусной защиты, криптографической защиты информации, защиты информации от неправомерных действий сертификата ФСБ РФ или ФСТЭК РФ;

— обеспечение автоматизированного ведения электронных журналов учета операций, осуществляемых в информационной системе, с фиксацией всех действий по размещению, изменению и удалению информации, точного времени совершения таких операций, содержания изменений и информации об участниках информационного взаимодействия, осуществлявших указанные действия;

— обеспечение бесперебойной работы по ведению баз данных, защите информационных ресурсов от несанкционированного доступа, обеспечение доступа участников информационного взаимодействия;

— обеспечение возможности интеграции с другими информационными системами посредством использования инфраструктуры электронного правительства;

— обеспечение прохождения участниками информационного взаимодействия авторизации, идентификации и аутентификации с использованием федеральной государственной информационной системы «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»;

— обеспечение получения, обработки, хранения и визуализации пространственных данных;

— обеспечение возможности получения информации из информационной системы в виде файлов, электронных сообщений или на бумажных носителях.

В техническом задании на выполнение работы «Реализация мероприятий, направленных на создание первой очереди федеральной государственной информационной системы территориального планирования» перечень функциональных возможностей был существенно расширен. В частности, программное обеспечение локального рабочего места должно обеспечивать решение следующих задач: визуализация и редактирование векторной и табличной информации; подсчет статистических показателей; построение пространственных запросов и запросов по значениям атрибутов; получение детальной информации об объектах карты; автоматизация процессов анализа пространственных объектов и табличной информации; проверка топологии геоданных <207>.
———————————
<207> Общественная профессиональная экспертиза проекта создания 1-й очереди Федеральной государственной информационной системы территориального планирования (ФГИС ТП). URL: gisa.ru/file/file1900.doc (дата обращения: 28.02.2017).