Статья 5. Субъекты градостроительных отношений

1. Субъектами градостроительных отношений являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица.

2. От имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

Комментарий к Ст. 5 ГрК РФ

1. Определив в ст. 4 ГрК РФ объект и предмет регулирования данного Кодекса, отграничив действие его норм от действия норм других отраслей российского законодательства и права, законодатель определил в общем виде перечень субъектов градостроительных отношений, сделав его традиционным и аналогичным перечню, содержащемуся в других федеральных законах.

Предусмотренные ч. 1 комментируемой статьи Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в градостроительных отношениях в двух качествах:

1) как регуляторы градостроительных, жилищных, земельных, других природоресурсных и иных общественных отношений в соответствии с конституционным, муниципальным, административным правом и законодательством, и в этих случаях их нормативные правовые акты носят властный, обязательный, нормативный, т.е. государственно-правовой и (или) административный, характер;

2) как заказчики, подрядчики градостроительной деятельности, собственники градостроительного имущества, находящегося в их пользовании, владении и распоряжении, и в этих случаях они действуют на равных правах с другими участниками градостроительной деятельности.

Во втором случае согласно ст. 126 ГК РФ ее субъекты и муниципальные образования отвечают по свои обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга. Особенности ответственности РФ и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.

Гражданско-правовой (имущественный) статус граждан (физических лиц) предусмотрен ст. 1747 ГК РФ, а юридических лиц и их видов — ст. 48 — 123 ГК РФ.

Характеристики, структура, компетенция и взаимоотношения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований предусматриваются Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», иными федеральными законами, конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ, уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований.

2. Государственные и муниципальные органы выступают от имени РФ, ее субъектов и муниципальных образований в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, иными нормативными правовыми актами РФ, а также субъектов РФ и муниципальных образований.

Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания РФ действуют в соответствии с Конституцией РФ и регламентами о своей работе. Президент РФ действует на основании Конституции РФ. Например, его Указами от 18 декабря 1991 г. N 294 и от 30 ноября 1992 г. N 1487 учреждены особо ценные объекты культурного (национального) наследия народов Российской Федерации, Указом от 30 ноября 1995 г. N 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, которыми регулируются отношения, относящиеся к градостроительной деятельности.

Правительство РФ действует на основании ст. 110117 Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).

Публичные органы власти, которыми являются органы государственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления, принимают в пределах их компетенции, предусмотренной ст. 3 и 4 ГрК РФ, нормативные правовые акты, которыми осуществляется регулирование градостроительных отношений (см. комментарии к указанным статьям).

Так, в Российской Федерации приняты и действуют регулирующие градостроительные отношения Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ, «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ, «О безопасности гидротехнических сооружений» от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ, «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г., «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г., «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ, Основы законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. и Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г., «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ.

Выступая от имени Российской Федерации, Президент РФ издает указы нормативного и индивидуального характера, например от 6 ноября 1993 г. и от 6 декабря 1995 г. N 1219 «О включении отдельных объектов в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации».

Компетенцию России реализует и субъектом градостроительных отношений является Правительство РФ, которое их регулирует в Постановлениях «Об утверждении Правил выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения» от 10 марта 2000 г. N 221, «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов» от 24 ноября 1998 г. N 1371, «О перечне технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и подлежащих сертификации» от 11 августа 1998 г. N 928, «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» N 777 <1>.
———————————
<1> См.: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / С.А. Боголюбов, Н.В. Кичигин и др. М., 2005.

От имени Российской Федерации и в пределах ее компетенции нормативные правовые акты в области регулирования градостроительной деятельности принимают федеральные министерства. Так, Минздравом России утверждены Санитарные правила проектирования промышленных предприятий 1971 г., Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторсырья 1982 г., Санитарные правила устройства и содержания полигонов для твердых бытовых отходов 1983 г., Санитарные правила содержания территорий населенных мест 1988 г., Санитарные правила «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого назначения» 1995 г., Санитарные правила и нормы «Почва, очистка населенных мест, бытовые и промышленные отходы» 1999 г. и «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» 2000 г. На федеральные службы и федеральные агентства возложены правоприменительные задачи, а также задачи по управлению имуществом и оказанию услуг населению.

В субъектах РФ их компетенция в области градостроительной деятельности проявляется, например, в Законах г. Москвы «О градостроительном зонировании территории города Москвы» от 9 декабря 1998 г., «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве» от 25 июня 1997 г., «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы» от 21 октября 1998 г., «О поддержании в исправном состоянии и сохранении фасадов зданий и сооружений на территории города Москвы» от 1 июля 1996 г., «Об особом порядке регулирования градостроительной деятельности на исторических территориях города Москвы и на территориях зон охраны объектов культурного наследия в городе Москве» от 9 июня 2004 г.

Субъекты РФ участвуют в регулировании градостроительных отношений и, таким образом, являются субъектами градостроительных отношений путем принятия законов, например Московской области — «Об организации и функциональном зонировании территории Московской области» от 9 января 1997 г., Чувашской Республики — «О градостроительстве» от 1 ноября 1999 г., Воронежской области — «О регулировании градостроительных отношений в Воронежской области» от 23 января 1997 г.; Градостроительного устава Тюменской области от 24 марта 1999 г.

Указанные в комментируемой статье соответствующие органы — законодательные собрания субъектов градостроительных отношений (субъектов РФ) реализовали свою компетенцию в Градостроительных кодексах Ленинградской области от 7 июля 1998 г., Мурманской области от 29 января 1997 г., Республики Башкортостан от 7 июня 1999 г., Калининградской области от 15 октября 1999 г., Томской области от 23 октября 1998 г. После принятия в 2004 г. комментируемого Кодекса субъекты РФ приводят свои законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие градостроительные отношения, в соответствие с ГрК РФ.

В приведенных Законах субъектов РФ определяются полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности (см. об этом комментарий к ст. 8). Например, в Градостроительном уставе Ханты-Мансийского автономного округа от 10 ноября 1997 г. предусматриваются полномочия представительных органов местного самоуправления по утверждению правил застройки и других нормативных правовых актов в области регулирования градостроительства на территории муниципального образования, утверждению черты сельских поселений, контролю за соблюдением градостроительного законодательства, а исполнительные органы местного самоуправления разрабатывают правила застройки города, ведут градостроительный городской кадастр и мониторинг, устанавливают и прекращают права на недвижимость, устанавливают правила и порядок содержания объектов градостроительства.

Второй комментарий к Статье 5 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье определен состав субъектов (участников) градостроительных отношений. Исходя из представленного перечня, субъектами таких отношений потенциально могут быть любые субъекты гражданских правоотношений, а именно публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), а также физические лица и различные организации (юридические лица).

1.1. Специфика статуса и особенности указанных субъектов предопределяют их участие в различных видах градостроительных отношений. Так, Российское государство и иные публично правовые образования (субъекты РФ и муниципальные образования) могут выступать в законотворческих (правотворческих) отношениях по поводу градостроительства как своеобразные регуляторы конкретных и общих градостроительных отношений. В рамках своей законотворческой (нормотворческой) компетенции указанные субъекты регулируют градостроительные, а также смежные с ними отношения (земельные, жилищные и др.) соответственно на федеральном, региональном и местном уровнях (см. комментарий к ст. 3).

Кроме того, указанные субъекты в рамках установленной компетенции участвуют также в иных (то есть смежных с градостроительными) отношениях, в частности, организационно-распорядительных (управленческих) отношениях (см. главу 2 ГрК РФ), контрольно-надзорных отношениях (см. ст. ст. 53 — 55, статьи главы 6.1 ГрК РФ), информационных отношениях (см. главу 7 ГрК РФ), отношениях по поводу ответственности за нарушения градостроительного законодательства (см. главу 8 ГрК РФ). Таким образом, целями и задачами участия Российского государства, субъектов РФ и муниципальных образований в указанных отношениях является законодательное (нормотворческое) регулирование градостроительства, государственное и муниципальное управление градостроительной деятельностью и ее информационное обеспечение.

Помимо участия в законотворческих и иных вышеуказанных отношениях Российское государство, субъекты РФ и муниципальные образования могут непосредственно участвовать в конкретных градостроительных отношениях (по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства и т.п.), состав которых определен в ст. 4 комментируемого ГрК РФ. В названных отношениях (в том числе договорных отношениях гражданско-правового характера) публично-правовые образования выступают в статусе заказчиков, застройщиков, подрядчиков по соответствующим договорам в сфере градостроительства, собственников градостроительных ресурсов и др. Как застройщики, заказчики, подрядчики они (в качестве стороны в договоре) непосредственно участвуют в процессах строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений.

1.2. Статус физических лиц характеризуется такими категориями, как правоспособность и дееспособность. Для участия в градостроительных отношениях физическим лицам необходимо обладать полной дееспособностью либо действовать через законного представителя. Особенности реализации гражданами (физическими лицами) своих прав и обязанностей определены нормами главы 3 (ст. ст. 17 — 47) ГК РФ.

Юридические лица для участия в градостроительных отношениях должны обладать правоспособностью, которая возникает с момента их государственной регистрации. Гражданско-правовой (имущественный) статус и особенности различных юридических лиц установлены нормами главы 4 ГК РФ и соответствующими федеральными законами о конкретных коммерческих и некоммерческих организациях (например, Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ФЗ «О саморегулируемых организациях» и др.).

Обычно физические и юридические лица участвуют в тех или иных градостроительных отношениях (проектирование, строительство, реконструкция и т.п.) договорного характера (то есть по договорам строительного подряда, возмездного оказания услуг, аренды и др.) в качестве заказчиков, подрядчиков, поставщиков и т.п. Юридические лица приобретают гражданские права и принимают на себя гражданские обязанности, участвуя в градостроительных отношениях, через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами (см. ст. 53 ГК РФ). Физические лица в некоторых случаях могут выступать в градостроительных отношениях в качестве индивидуальных предпринимателей (осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица), что возможно после прохождения государственной регистрации в установленном порядке.

2. В ч. 2 комментируемой статьи законодательно определено, что от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в градостроительных отношениях выступают соответственно органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах своей компетенции.

В целом правовой статус, компетенция, порядок организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются Конституцией РФ, федеральными законами (в том числе конституционными), законами субъектов РФ, а также подзаконными нормативными правовыми актами федерального, регионального и местного уровня.

2.1. О полномочиях федеральных органов государственной власти в области градостроительной деятельности говорится в ст. 6 ГрК РФ (см. комментарий к указанной статье). Полномочия, порядок деятельности федеральных органов в градостроительной сфере регламентируются также нормами других правовых актов.

Перечень федеральных органов государственной власти, выступающих от имени РФ, установлен ст. 11 Конституции РФ, это: Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды. Президент РФ функционирует на основании Конституции РФ (глава 4, федерального конституционного закона о его статусе — нет) и издает правовые акты (в том числе нормативные) — указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Правовой статус Федерального Собрания РФ как представительного и законодательного органа определен также только Конституцией РФ (глава 5). Законотворческая деятельность (в том числе в сфере градостроительных отношений) Совета Федерации и Государственной Думы регулируется их внутренними регламентами.

Правительство РФ действует (в том числе в сфере градостроительства) на основании главы 6 (ст. ст. 110 — 117) Конституции РФ и Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ». Именно Правительство РФ принимает многочисленные нормативно-правовые и исполнительно-распорядительные документы, касающиеся управления и решения конкретных вопросов в сфере градостроительства (см. комментарий к ст. 3).

Правительство РФ возглавляет всю структуру органов исполнительной власти, в которую входят федеральные министерства, агентства и службы. Чаще всего от имени Российского государства в градостроительных отношениях участвует Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Минстрой РФ), реже — такие федеральные ведомства, как Министерство природных ресурсов и экологии, Министерство финансов РФ, Министерство труда и социальной защиты, Федеральная налоговая служба, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (Росстандарт), Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и некоторые другие. На федеральные службы, в частности, возложены контрольно-надзорные функции и полномочия в сфере градостроительной деятельности. Правовой статус, в том числе порядок деятельности указанных федеральных министерств и ведомств, определяется обычно указами Президента РФ либо постановлениями Правительства РФ.

Что касается судов РФ, то они в рамках своей компетенции рассматривают на основании и в соответствии законом возникающие в сфере градостроительной деятельности и градостроительных отношений различные споры и дела (в том числе о привлечении виновных к ответственности за нарушение градостроительного законодательства).

2.2. От имени субъектов РФ в градостроительных отношениях участвуют образуемые ими органы (аналогичные федеральным) законодательной и исполнительной власти. Структура, компетенция, порядок образования и деятельности региональных органов государственной власти определяются ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», а также конституциями (уставами) и другими законами самих субъектов РФ.

О полномочиях органов государственной власти субъектов РФ в области градостроительной деятельности говорится в ст. 7 ГрК РФ (см. комментарий к указанной статье). Соответствующие правовые положения о компетенции и порядке деятельности органов государственной власти в градостроительной сфере имеются также в иных нормативных правовых актах регионального уровня.

2.3. Многочисленные муниципальные образования представляют в градостроительных отношениях органы местного самоуправления соответствующих городских округов, городских и сельских поселений, муниципальных районов и внутригородских территорий. Согласно ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; в нее обязательно входят представительный органа муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация (исполнительно-распорядительный орган). Порядок образования и компетенция органов местного самоуправления регулируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также некоторыми другими федеральными законами, конституциями, уставами и иными законами субъектов РФ, уставами и иными нормативными правовыми актами самих муниципальных образований.

Органы местного самоуправления принимают довольно много различных правовых актов по вопросам градостроительства в муниципальных образованиях (о правилах землепользования и застройки, о градостроительных регламентах, об утверждении или изменении границ, об установлении или прекращении права на недвижимость, о правилах содержания объектов градостроительства и др.). О полномочиях органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности говорится в ст. 8 ГрК РФ (см. комментарий к указанной статье).