Статья 46.1. Развитие застроенных территорий

1. Развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей.

2. Решение о развитии застроенной территории принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, физических или юридических лиц при наличии градостроительного регламента, а также региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (при их отсутствии — утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения такой территории объектами социального и коммунально-бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры).

3. Решение о развитии застроенной территории может быть принято, если на такой территории расположены:

1) многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством Российской Федерации порядке аварийными и подлежащими сносу;

2) многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.

4. На застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, могут быть расположены помимо объектов, предусмотренных частью 3 настоящей статьи, объекты инженерной инфраструктуры, обеспечивающие исключительно функционирование многоквартирных домов, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 3 настоящей статьи, а также объекты коммунальной, социальной, транспортной инфраструктур, необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан, проживающих в таких домах. Включение в границы такой территории земельных участков и расположенных на них объектов коммунальной, социальной, транспортной инфраструктур, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных районов, допускается по согласованию с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных районов в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

5. На застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, не могут быть расположены иные объекты капитального строительства, за исключением указанных в частях 3 и 4 настоящей статьи.

6. В решении о развитии застроенной территории должны быть определены ее местоположение и площадь, перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции.

7. Развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории в соответствии со статьей 46.2 настоящего Кодекса.

8. Предоставление для строительства в границах территории, в отношении которой принято решение о развитии, земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и во владение гражданам и юридическим лицам, осуществляется лицу, с которым органом местного самоуправления заключен договор о развитии застроенной территории, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством.

Комментарий к Ст. 46.1 ГрК РФ

1. Понятие развития застроенных территорий данной статьей не установлено. С правовой точки зрения развитие территорий в данном случае следует понимать как перечень действий, осуществляемых на основании договора о развитии территорий (ст. 46.2 настоящего Кодекса):

1) подготовка и утверждение проекта планировки застроенной территории;

2) принятие решения о развитии территории органом местного самоуправления;

3) принятие решения органом местного самоуправления и выкуп изымаемых на основании такого решения жилых помещений в многоквартирных домах, признанных аварийными и подлежащими сносу, и земельных участков, на которых расположены такие многоквартирные дома, расположенных на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии;

4) предоставление в границах застроенной территории земельных участков для строительства лицам, заключившим договор о развитии территорий, без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством, в отношении которых принято решение о развитии, которые находятся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена и которые не предоставлены в пользование и (или) во владение гражданам и юридическим лицам;

5) создание (строительство) либо приобретение, а также передача в государственную или муниципальную собственность благоустроенных жилых помещений для предоставления гражданам.

2. В целом положения статей 46.1 — 46.3 предусматривают особый порядок предоставления и использования земельных участков для строительства. При этом имеется в виду особый случай освоения и использования земельных участков в целях строительства жилых домов на месте многоквартирных жилых домов, подлежащих сносу. Одной из отличительных черт установленного порядка является то, что предоставление участка осуществляется без проведения торгов в порядке, установленном ст. 30 — 30.2, 38 — 38.2 ЗК Российской Федерации, однако торги все же проводятся на основании статьи 46.3 настоящего Кодекса — торги на право заключения договора о развитии территорий.

3. Порядок признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу установлен Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, которое утверждено Постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47.

Обратим внимание также на то, что согласно п. 10 ст. 32 Жилищного кодекса Российской Федерации признание в установленном Правительством Российской Федерации порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе в разумный срок. В случае, если данные собственники в установленный срок не осуществили снос указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию.

4. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены Земельным кодексом Российской Федерации (если земельный участок предоставлен на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения) (ст. 45, 46, 49, 55 ЗК Российской Федерации) или на основании ГК Российской Федерации (ст. 279 — 283), если земельный участок находится в собственности граждан или юридических лиц.

5. Обратим внимание на то, что при заключении договора о развитии территорий осуществляется освоение территорий, отвечающих признакам, указанным в п. 1 комментируемой статьи, если на них расположены объекты недвижимости, отвечающие признакам, указанным в п. 3, 4 настоящей статьи. Исходя из содержания комментируемой статьи, объектами, которые предоставляются лицам, осуществляющим развитие территорий, являются земельные участки (земельный участок) в границах такой территории. Порядок формирования участков, право, на основании которого они предоставляются, порядок предоставления участков подчиняются нормам земельного законодательства. Заметим, что правовая судьба недвижимости, расположенной на таких участках, кроме положений о ее изъятии, настоящей статьей не определяется. В целом она должна быть определена на основе норм гражданского, земельного и жилищного законодательства.

Второй комментарий к Статье 46.1 Градостроительного кодекса

1. В законодательстве отсутствует определение понятия «развитие застроенных территорий». Для раскрытия содержания соответствующего термина следует обратиться к научной литературе.

По мнению Л.Е. Бандорина, развитие застроенной территории следует в первую очередь рассматривать в качестве правовой формы преобразования территории с морально и физически устаревшей застройкой <92>. Ю.В. Грицкова отмечает, что основой формирования в отрасли земельного права института развития застроенных территорий стала совокупность норм, устанавливающих специальный порядок образования, предоставления и изъятия смежных земельных участков, включенных в развивающуюся застроенную территорию, в целях закрепления их за единственным застройщиком и обеспечения на них рационального и безопасного землепользования посредством сочетания договорных и административных методов правового регулирования <93>.
———————————
<92> См.: Бандорин Л.Е. Развитие застроенной территории и изъятие земельных участков. Комментарий к Определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 27 октября 2015 г. N 309-КГ15-5924 // Вестник экономического правосудия РФ. 2016. N 2.

<93> См.: Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

В ч. 1 комментируемой статьи говорится о границах, в отношении которых может приниматься решение о развитии застроенных территорий. Развитие застроенной территории осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей. Для выделения элементов планировочной структуры осуществляется подготовка проекта планировки территории (ч. 1 ст. 42 ГрК РФ).

2. В ч. 2 комментируемой статьи определены:

1) органы, принимающие решение о развитии застроенной территории.

Решение о развитии застроенной территории принимается органами местного самоуправления поселения и городского округа. Органы местного самоуправления муниципального района не могут принимать соответствующие решения. При этом органы местного самоуправления наделены полномочиями по принятию решений о развитии застроенных территорий вне зависимости от того, имеются ли указанные полномочия в уставе органа местного самоуправления (см. письмо Росстроя от 30 мая 2008 г. N 02/2655 «О разъяснении полномочий органов местного самоуправления при принятии решений о развитии застроенных территорий»). Данная позиция представляется обоснованной, поскольку соответствующее полномочие напрямую определено ГрК РФ и по этой причине не требует обязательного указания в уставе муниципального образования;

2) органы, лица, которые могут выступить с инициативой принятия соответствующих решений.

Инициаторами принятия решений о развитии застроенных территорий являются:

— орган государственной власти субъекта РФ;

— орган местного самоуправления;

— физические или юридические лица;

3) документы, необходимые для принятия соответствующего решения.

Решение о развитии застроенной территории принимается при наличии:

— градостроительного регламента (который является частью правил землепользования и застройки согласно ч. 2 ст. 30 ГрК РФ);

— региональных и местных нормативов градостроительного проектирования <94> (при их отсутствии — утвержденных органом местного самоуправления расчетных показателей обеспечения территории объектами инфраструктуры).
———————————
<94> Подробнее см.: Трутнев Э.К., Крымов С.А. Азбука градостроительного нормирования (краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования) // Фонд «Институт экономики города». М., 2013.

Отсутствие указанных документов исключает возможность принятия решения о развитии застроенной территории.

3. В ч. ч. 3 — 5 комментируемой статьи предусмотрены положения о том, что необходимым условием для принятия решения о развитии застроенной территории является наличие в границах соответствующей территории отдельных объектов капитального строительства. На застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, не могут быть расположены другие объекты капитального строительства, помимо указанных в статье. Такими объектами являются:

1) многоквартирные дома (подлежащие сносу в силу признания таких домов аварийными; подлежащие сносу, реконструкции на основании муниципальных адресных программ).

Многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме. Многоквартирный дом содержит в себе элементы общего имущества собственников помещений в таком доме в соответствии с жилищным законодательством (п. 6 Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции).

Признание многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции регулируется Положением о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции;

2) объекты инженерной инфраструктуры, обеспечивающие исключительно функционирование указанных многоквартирных домов, объекты коммунальной, социальной, транспортной инфраструктур, необходимые для обеспечения жизнедеятельности граждан, проживающих в таких домах (соответствующее уточнение включено в комментируемую статью с 1 января 2017 г.).

Важно отметить, что имеются постановления судов, которыми удовлетворяются требования о признании незаконными постановлений о развитии застроенных территорий, поскольку на спорных участках отсутствуют многоквартирные дома, признанные аварийными и подлежащими сносу.

Пример: общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным постановления мэрии города Новосибирска о развитии застроенной территории, поскольку на предоставленных обществу в аренду земельных участках, включенных в площадь развития территории, указанной в постановлении, не расположены дома, подлежащие сносу и реконструкции. Суды первой и апелляционной инстанций признали требования общества обоснованными.

Кассационная инстанция, исходя из особенностей результатов рассмотрения спора и применимых норм материального права, посчитала указанные выводы в целом правильными. Несмотря на то что по смыслу обозначенных норм права принятие решения о развитии конкретной территории возможно при наличии соответствующих многоквартирных жилых домов (которые признаны в установленном порядке аварийными и подлежащими сносу либо снос и реконструкция которых планируются) на любых участках, которые расположены в границах конкретной застроенной территории, судами было правильно принято во внимание, что дома, соответствующие ч. 3 ст. 46.1 ГрК РФ, не расположены на земельных участках истца, хотя они и находятся в границах определенной в оспариваемом акте застроенной территории. Само по себе это не свидетельствует о неправильном истолковании закона, поскольку из материалов дела не следует и при рассмотрении спора не установлена законность оспариваемого ненормативного акта в части обоснованности и необходимости включения в состав территории незастроенных земельных участков, принадлежащих заявителю. Содержание соответствующих норм предполагает не только возможность включения участков, на которых отсутствуют указанные объекты, но и экономическую обоснованность такого включения. Каких-либо доказательств целесообразности этого, а также невозможности формирования мэрией определенной территории без спорных участков, принадлежащих заявителю на праве аренды, в материалах дела нет и при рассмотрении дела не обозначено. В любом случае подобное формирование границ конкретной территории, определенной законодателем как застроенная, не может быть произвольным и произведенным без учета особенностей ее состава, наличия или отсутствия определенных объектов. В связи с этим судами правильно указано, что постановление о развитии застроенной территории не соответствует положениям ч. 2 ст. 46.1 ГрК РФ (см. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа по делу N А45-27126/2012).

Вопросы применения ч. ч. 3, 4 и 5 ст. 46.1 ГрК РФ в отношении находящихся на территории, подлежащей развитию, индивидуальных жилых домов, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту и которые планируются к сносу, рассматривались в Конституционном Суде РФ, разъяснившем, что положения ч. 3 ст. 46.1 ГрК РФ определяют условия принятия решения о развитии застроенной территории, на которой расположены многоквартирные дома, и как по своему буквальному смыслу, так и по смыслу, придаваемому правоприменительной практикой, не распространяются на собственников индивидуальных жилых домов — иными словами, они регулируют отношения, участником которых заявитель не является. Развитие застроенной территории не исключает отчуждение как жилых помещений в многоквартирных жилых домах, так и иных объектов капитального строительства. Такое отчуждение частными собственниками указанных объектов недвижимости, расположенных на застроенных территориях, исходя из смысла оспариваемых положений должно осуществляться при соблюдении принципа свободы договора в соответствии с требованиями гражданского и земельного законодательства (см. Определение КС РФ от 7 октября 2014 г. N 2026-О).

Следует также отметить, что не соответствующие градостроительному регламенту объекты недвижимости (не представляющие опасности для жизни или здоровья человека, окружающей среды, объектов культурного наследия) могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом (ч. 8 ст. 36 ГрК РФ).

Признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок. В случае если данные собственники в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию (ч. 10 ст. 32 ЖК РФ).

До настоящего времени порождает дискуссии вопрос о том, является ли заключение договора о развитии застроенной территории основанием для изъятия расположенного в границах такой территории земельного участка для публичных нужд. Президиум ВС РФ в п. 2 Обзора судебной практики N 1 (2016) (утвержден Президиумом ВС РФ 13 апреля 2016 г.) по данному вопросу отметил, что по смыслу ч. 3 ст. 46.1 ГрК РФ само по себе заключение договора о развитии застроенной территории не является основанием для изъятия земельных участков. Договор только регламентирует порядок реализации решения о развитии территории, принятого администрацией, в то время как возможность изъятия земельного участка у собственника обусловлена наличием государственных или муниципальных нужд.

Соответствующая позиция находит также подтверждение в научной литературе. Например, по мнению Ю.В. Грицковой, принятие органами местного самоуправления решения о развитии застроенной территории не может являться основанием изъятия земельных участков для муниципальных нужд, а установление такого основания на уровне субъектов РФ является незаконным изменением федерального порядка оборота земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, вид разрешенного использования и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту <95>.
———————————
<95> См.: Грицкова Ю.В. Правовое регулирование предоставления и изъятия земельных участков в целях развития застроенных территорий: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.

Непростым также является вопрос об определении условий выкупа недвижимости, расположенной в границах территории, в отношении которой принято решение о ее развитии. Позиция КС РФ по данному вопросу заключается в том, что положения ГрК РФ не наделяют лицо, заключившее с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, правом требовать в обязательном порядке заключения договора о выкупе недвижимого имущества, находящегося в частной собственности граждан, на выдвигаемых им в одностороннем порядке условиях. Такое отчуждение должно осуществляться при соблюдении принципа свободы договора в соответствии с требованиями гражданского и земельного законодательства (Определение КС РФ от 7 октября 2014 г. N 2026-О).

4. В ч. 6 комментируемой статьи приведены требования к содержанию решения о развитии застроенной территории. В таком решении должны содержаться:

1) местоположение и площадь территории, подлежащей развитию;

2) перечень адресов зданий, строений, сооружений, подлежащих сносу, реконструкции.

Здание — это результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных (п. 6 ч. 2 ст. 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ).

Сооружение — это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов (п. 6 ч. 2 ст. 2 Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ).

Снос здания — разборка, демонтаж или разрушение всех конструкций здания, связанные с невозможностью его дальнейшего использования по градостроительным и другим объективным обстоятельствам (высокий физический и моральный износ, аварийное состояние и т.д.) (Методические рекомендации по защите прав участников реконструкции жилых домов различных форм собственности, утв. Приказом Госстроя России от 10 ноября 1998 г. N 8).

Реконструкция объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) представляет собой изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройку, перестройку, расширение объекта капитального строительства, а также замену и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов (п. 14 ст. 1 ГрК РФ).

По мнению Е.С. Болтановой, существуют сомнения в необходимости поименования в системе объектов недвижимости строений, поскольку они не обладают самостоятельным правовым режимом. В связи с этим использование термина «строение» наряду со «зданием» и «сооружением» представляется излишним <96>.
———————————
<96> См.: Болтанова Е.С. Эколого-правовые основы регулирования застройки земель зданиями и сооружениями в России: Дис. … д-ра юрид. наук. Томск, 2014. С. 61.

При раскрытии вопроса о местоположении подлежащей развитию территории возникают вопросы о том, насколько детализированными должны быть соответствующие сведения. Например, из судебной практики следует, что законодательство не предусматривает описание кадастровых номеров земельных участков, входящих в застраиваемую территорию, подлежащую развитию (см. Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 31 декабря 2015 г. по делу N А73-11170/2015).

5. Часть 7 комментируемой статьи предусматривает положение о том, что основанием для развития застроенной территории является соответствующий договор. Отношения, возникающие в рамках данного договора, детально регламентированы ст. 46.2 ГрК РФ (см. комментарий к указанной статье). При отсутствии такого договора не могут возникнуть отношения по развитию застроенной территории. На практике возникают споры, связанные с тем, обладает ли фактически заключенный сторонами договор необходимыми признаками договора о развитии застроенных территории.

Пример: арендатор земельного участка в обоснование своей позиции о правомерности заключения (без торгов на основании инвестиционного контракта) спорного договора аренды земельного участка указал на то, что инвестиционный контракт по своей природе фактически является договором о развитии застроенной территории. Признавая недействительным указанный договор аренды, суд отметил, что в данной ситуации органом местного самоуправления не принималось решения о развитии застроенной территории и инвестиционный контракт не обладает квалифицирующими признаками договора о развитии застроенной территории (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 10 декабря 2015 г. по делу N А41-56593/2014).

6. В ч. 8 комментируемой статьи предусматривается предоставление земельного участка без торгов лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории в границах такой территории. Обоснованность данной нормы объясняется тем, что поскольку договор о развитии застроенной территории заключается на торгах в форме аукциона (см. ст. 46.3 ГрК РФ), то дополнительное проведение торгов по предоставлению земельного участка в границах такой территории не требуется.

Комментируемая норма содержит отсылку к земельному законодательству, которым предусмотрено предоставление находящегося в публичной собственности земельного участка без проведения торгов лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, в собственность (п. 1 ст. 39.5 ЗК РФ) или аренду (подп. 13 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ), расположенного в границах соответствующей территории. Арендная плата за такой земельный участок определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка (подп. 2 п. 5 ст. 39.7 ЗК РФ).

Единственным лицом, которому может быть предоставлен земельный участок в границах застроенной территории, в отношении которой органом местного самоуправления принято решение о ее развитии, может быть лицо, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, и только по заявлению этого лица могут быть установлены границы конкретного земельного участка и осуществлен его кадастровый учет (см. Определение ВАС РФ от 16 сентября 2013 г. по делу N А73-7044/2012).