Статья 45. Подготовка и утверждение документации по планировке территории

1. Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

1.1. Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются самостоятельно:

1) лицами, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории, договоры о комплексном освоении территории, в том числе в целях строительства жилья экономического класса, договоры о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления;

2) лицами, указанными в части 3 статьи 46.9 настоящего Кодекса;

3) правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;

4) субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

1.2. В случаях, предусмотренных частью 1.1 настоящей статьи, подготовка документации по планировке территории осуществляется указанными лицами за счет их средств самостоятельно или привлекаемыми организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Расходы указанных лиц на подготовку документации по планировке территории не подлежат возмещению за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов федерального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования, границы которого не совпадают с границами субъектов Российской Федерации, за исключением случая, указанного в части 3.1 настоящей статьи.

3. Уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов регионального значения и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, указанных в частях 2, 3.2 и 4.1 настоящей статьи.

3.1. Принятие решения о подготовке документации по планировке территории, обеспечение подготовки документации по планировке территории и утверждение документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта регионального значения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и размещение которого планируется на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, имеющих общую границу, осуществляются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, за счет средств бюджета которого планируется финансировать строительство, реконструкцию такого объекта, по согласованию с иными субъектами Российской Федерации, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта регионального значения. Предоставление согласования или отказа в согласовании документации по планировке территории органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, за счет средств бюджета которого планируется финансировать строительство, реконструкцию такого объекта, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта, в течение двадцати рабочих дней со дня поступления им указанной документации.

3.2. В случае отказа в согласовании документации по планировке территории одного или нескольких органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта регионального значения, утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, требования к составу и порядку работы которой устанавливаются Правительством Российской Федерации.

4. Уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 — 3.2, 4.1, 4.2 настоящей статьи.

4.1. Принятие решения о подготовке документации по планировке территории, обеспечение подготовки документации по планировке территории и утверждение документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта местного значения муниципального района, городского округа, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета муниципального района, городского округа и размещение которого планируется на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, имеющих общую границу, в границах субъекта Российской Федерации, осуществляются органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, за счет средств местных бюджетов которых планируется финансирование строительства, реконструкции такого объекта, по согласованию с иными муниципальными районами, городскими округами, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта. Предоставление согласования или отказа в согласовании документации по планировке территории органу местного самоуправления муниципального района или городского округа, за счет средств местных бюджетов которых планируется финансирование строительства, реконструкции такого объекта, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта, в течение двадцати рабочих дней со дня поступления им указанной документации.

4.2. В случае отказа в согласовании документации по планировке территории одного или нескольких органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта местного значения муниципального района, городского округа, утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, состав и порядок работы которой устанавливаются Правительством Российской Федерации.

5. Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 — 4.2, 5.2 настоящей статьи, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 настоящей статьи.

5.1. Принятие решения о подготовке документации по планировке территории, обеспечение подготовки документации по планировке территории и утверждение документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта местного значения поселения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета поселения и размещение которого планируется на территориях двух и более поселений, имеющих общую границу, в границах муниципального района, осуществляются органом местного самоуправления поселения, за счет средств местного бюджета которого планируется финансирование строительства, реконструкции такого объекта, по согласованию с иными поселениями, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта. Предоставление согласования или отказа в согласовании документации по планировке территории органу местного самоуправления поселения, за счет средств местного бюджета которого планируется финансирование строительства, реконструкции такого объекта, осуществляется органами местного самоуправления поселений, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта, в течение двадцати рабочих дней со дня поступления им указанной документации.

5.2. В случае отказа в согласовании документации по планировке территории одним или несколькими органами местного самоуправления поселений, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта местного значения поселения, утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией, состав и порядок работы которой устанавливаются Правительством Российской Федерации.

6. Не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории (за исключением случая, предусмотренного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), предусматривающей размещение объектов федерального значения в областях, указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса, объектов регионального значения в областях, указанных в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса, объектов местного значения муниципального района в областях, указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 настоящего Кодекса, объектов местного значения поселения, городского округа в областях, указанных в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса, если размещение таких объектов не предусмотрено соответственно документами территориального планирования Российской Федерации в областях, указанных в части 1 статьи 10 настоящего Кодекса, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации в областях, указанных в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса, документами территориального планирования муниципального района в областях, указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 настоящего Кодекса, документами территориального планирования поселений, городских округов в областях, указанных в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса.

7. В случае принятия решения о подготовке документации по планировке территории уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления муниципального района, заинтересованное лицо, указанное в части 1.1 настоящей статьи, в течение десяти дней со дня принятия такого решения направляют уведомление о принятом решении главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых принято такое решение.

8. Подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно, подведомственными указанным органам государственными, муниципальными (бюджетными или автономными) учреждениями либо привлекаемыми ими на основании государственного или муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами, за исключением случаев, предусмотренных частью 1.1 настоящей статьи. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

8.1. Порядок подготовки и утверждения проекта планировки территории в отношении территорий исторических поселений федерального и регионального значения устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

8.2. Особенности подготовки документации по планировке территории лицами, указанными в части 3 статьи 46.9 настоящего Кодекса, и лицами, с которыми заключен договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления, устанавливаются соответственно статьей 46.9 и статьей 46.10 настоящего Кодекса.

9. Утратила силу с 1 января 2017 г.

9.1. Утверждение документации по планировке территории, предназначенной для создания особой экономической зоны, осуществляется органами управления особыми экономическими зонами.

10. Подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

10.1. Лица, указанные в пунктах 3 и 4 части 1.1 настоящей статьи, осуществляют подготовку документации по планировке территории в соответствии с требованиями, указанными в части 10 настоящей статьи, и направляют такую документацию для утверждения соответственно в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, указанные в частях 2 — 5.2 настоящей статьи.

11. В случае, если решение о подготовке документации по планировке территории принимается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, подготовка указанной документации должна осуществляться в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования муниципального района.

12. Уполномоченные федеральные органы исполнительной власти осуществляют проверку подготовленной на основании их решений документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки утверждают документацию по планировке территории или принимают решение об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

12.1. Уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществляют проверку подготовленной на основании их решений документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки принимают решения о направлении такой документации соответственно в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, главе местной администрации на утверждение или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

12.2. Утратила силу с 1 января 2017 г.

12.3. Документация по планировке территории, подготовленная применительно к землям лесного фонда, до ее утверждения подлежит согласованию с органами государственной власти, осуществляющими предоставление лесных участков в границах земель лесного фонда.

12.4. Проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, до его утверждения подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Предметом согласования проекта планировки территории с указанными органом государственной власти или органом местного самоуправления являются предусмотренные данным проектом планировки территории границы зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

12.5. В случае, если по истечении тридцати дней с момента поступления в органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, проекта планировки территории, указанного в части 10 настоящей статьи, такими органами не представлены возражения относительно данного проекта планировки, он считается согласованным.

12.6. Проект планировки территории, предусматривающий размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на земельных участках, принадлежащих либо предоставленных физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления, не действует в части определения границ зон планируемого размещения таких объектов в случае, если в течение трех лет со дня утверждения данного проекта планировки территории не принято решение об изъятии таких земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

12.7. Документация по планировке территории, которая подготовлена в целях размещения объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения муниципального района или в целях размещения иного объекта в границах поселения, городского округа и утверждение которой осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района, до ее утверждения подлежит согласованию с главой такого поселения, главой такого городского округа. Предметом согласования является соответствие планируемого размещения указанных объектов правилам землепользования и застройки в части соблюдения градостроительных регламентов (за исключением линейных объектов), установленных для территориальных зон, в границах которых планируется размещение указанных объектов, а также обеспечение сохранения фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности указанных объектов для населения.

12.8. В течение тридцати дней со дня получения указанной в части 12.7 настоящей статьи документации по планировке территории глава поселения или глава городского округа направляет в орган, уполномоченный на утверждение такой документации, согласование такой документации или отказ в ее согласовании. При этом отказ в согласовании такой документации допускается по следующим основаниям:

1) несоответствие планируемого размещения объектов, указанных в части 12.7 настоящей статьи, градостроительным регламентам, установленным для территориальных зон, в границах которых планируется размещение таких объектов (за исключением линейных объектов);

2) снижение фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и (или) фактических показателей территориальной доступности указанных объектов для населения при размещении планируемых объектов.

12.9. В случае, если по истечении тридцати дней с момента поступления главе поселения или главе городского округа предусмотренной частью 12.7 настоящей статьи документации по планировке территории такими главой поселения или главой городского округа не направлен предусмотренный частью 12.8 настоящей статьи отказ в согласовании документации по планировке территории в орган, уполномоченный на ее утверждение, документация по планировке территории считается согласованной.

13. Особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территориям поселения, городского округа устанавливаются статьей 46 настоящего Кодекса.

14. Документация по планировке территории, представленная уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, утверждается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации в течение четырнадцати дней со дня поступления указанной документации.

15. Документация по планировке территории, утверждаемая соответственно уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации муниципального района, направляется главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых осуществлялась подготовка такой документации, в течение семи дней со дня ее утверждения.

16. Глава местной администрации обеспечивает опубликование указанной в части 15 настоящей статьи документации по планировке территории (проектов планировки территории и проектов межевания территории) в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещает информацию о такой документации на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети «Интернет».

17. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, физические и юридические лица вправе оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории.

18. Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, порядок принятия решения об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов, указанных в части 2 настоящей статьи, подготовленной в том числе лицами, указанными в пунктах 3 и 4 части 1.1 настоящей статьи, устанавливаются настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Российской Федерации.

19. Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, порядок принятия решения об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов, указанных в частях 3 и 3.1 настоящей статьи, подготовленной в том числе лицами, указанными в пунктах 3 и 4 части 1.1 настоящей статьи, устанавливаются настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

20. Порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления, порядок принятия решения об утверждении документации по планировке территории для размещения объектов, указанных в частях 4, 4.1 и 5 — 5.2 настоящей статьи, подготовленной в том числе лицами, указанными в пунктах 3 и 4 части 1.1 настоящей статьи, устанавливаются настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

21. Внесение изменений в документацию по планировке территории допускается путем утверждения ее отдельных частей с соблюдением требований об обязательном опубликовании такой документации в порядке, установленном законодательством. В указанном случае согласование документации по планировке территории осуществляется применительно к утверждаемым частям.

Комментарий к Ст. 45 ГрК РФ

Комментируемая статья ставит разработку документации планировки территорий в зависимость от оснований и порядка разработки документов территориального планирования (см. гл. 4 Кодекса).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), а именно решение вопросов:

— утверждения схем территориального планирования субъекта РФ, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных ГрК РФ;

— в соответствии с Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» функции заказчика по подготовке документации по планировке территории особой экономической зоны и созданию инженерной, социальной и иной инфраструктур за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и местного бюджета выполняют органы управления особыми экономическими зонами.

Полномочия органов местного самоуправления в области подготовки документации установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно данному Закону органы местного самоуправления осуществляют утверждение документации о территориальной планировке.

Исходя из положений комментируемой статьи, подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, в том числе в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Разработка и утверждение технических регламентов осуществляются на основании Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании». Согласно данному Закону техническое регулирование представляет собой правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия. В свою очередь, технический регламент — это документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции), в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Правовой режим объектов культурного наследия определен на основе Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В соответствии с этим Законом отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и настоящим Федеральным законом.

При этом к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее — объекты культурного наследия) в целях данного Федерального закона относятся объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Согласно ст. 5 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и указанным Законом.

Рассматриваемым выше Федеральным законом установлено несколько важных правил охраны объектов культурного наследия и осуществления на территориях, на которых расположены такие объекты, хозяйственной деятельности. В частности, данным Законом определено, что установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведение строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны являются полномочием Российской Федерации.

Объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

При этом установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования представляет собой действие в области государственной охраны объектов культурного наследия.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения — в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством РФ.

В случае расположения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, объектов культурного наследия, включенных в реестр, и выявленных объектов культурного наследия землеустроительные, земляные, строительные, мелиоративные, хозяйственные и иные работы на территориях, непосредственно связанных с земельными участками в границах территории указанных объектов, проводятся при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности данных объектов культурного наследия или выявленных объектов культурного наследия, получивших положительные заключения историко-культурной экспертизы и государственной экологической экспертизы.

Граница историко-культурного заповедника определяется на основании историко-культурного опорного плана и (или) иных документов и материалов, в которых обосновывается предлагаемая граница:

— в отношении историко-культурного заповедника федерального значения — федеральным органом охраны объектов культурного наследия;

— в отношении историко-культурного заповедника регионального значения и историко-культурного заповедника местного (муниципального) значения — органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации либо органом местного самоуправления, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия.

Градостроительная, хозяйственная и иная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения, указанных в п. 2 ст. 59 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в соответствии с данным Федеральным законом.

В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, а также иных объектов, представляющих собой историко-культурную ценность или имеющих природоохранное, рекреационное или оздоровительное значение, в историческом поселении градостроительная деятельность подлежит особому регулированию в соответствии с ГрК РФ, Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и законодательством субъектов РФ.

Особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении осуществляется посредством проведения под контролем соответствующих органов охраны объектов культурного наследия и органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности комплекса мероприятий по охране объектов культурного наследия и включает в себя:

— составление на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований историко-культурного опорного плана в границах исторического поселения с обозначением всех градостроительных элементов и сооружений на земельных участках, представляющих собой историко-культурную ценность, как сохранившихся, так и утраченных, характеризующих этапы развития данного поселения;

— разработку градостроительных регламентов, касающихся размеров и пропорций зданий и сооружений, использования отдельных строительных материалов, цветового решения, запрета или ограничения размещения автостоянок, рекламы и вывесок, других ограничений, необходимых для обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения.

Градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, и градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включаемые в правила застройки муниципальных образований, подлежат обязательному согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, если иное не определено соглашением о передаче полномочий между федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, и с органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законом данного субъекта РФ.

Следует отметить, что утверждение документации по планировке территории, предназначенной для создания особой экономической зоны, осуществляется органами управления особыми экономическими зонами, а не органами местного самоуправления. Порядок создания особых экономических зон установлен Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

Второй комментарий к Статье 45 Градостроительного кодекса

1. Комментируемая статья определяет процедуру подготовки и утверждения документации по планировке территории. Подготовка документации по планировке территории представляет собой разработку соответствующей документации. Утверждение документации по планировке территории осуществляется в целях придания соответствующей документации юридической силы.

В ч. 1 комментируемой статьи указаны органы публичной власти, которые принимают решения о подготовке документации по планировке территории. Такие решения по общему правилу принимаются уполномоченными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления.

Пример: заявитель обратился в суд с требованием о признании незаконными действий органа местного самоуправления по отказу от согласования документации по планировке территории и обязании согласовать такую документацию. Удовлетворяя заявленные требования, суды исходили из отсутствия у администрации городского поселения оснований для уклонения от согласования представленной документации.

В обоснование своей кассационной жалобы заинтересованное лицо указало на то, что применению по данному делу подлежали положения ч. 1 ст. 45 ГрК РФ, поскольку уполномоченный федеральный орган не направлял уведомления о подготовке документации в администрацию городского поселения. Оставляя кассационную жалобу без удовлетворения, суд в том числе отметил, что доводы кассационной жалобы об отсутствии сведений о направлении уполномоченным органом уведомления о подготовке документации не могут свидетельствовать о неправильном применении судами норм права (см. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 27 января 2015 г. по делу N А41-21785/14).

Из указанного в ч. 1 комментируемой статьи общего правила ч. 1.1 предусмотрены исключения для:

1) лиц, с которыми заключены договоры о развитии застроенной территории (см. ст. ст. 46.1, 46.2, 46.3 ГрК РФ), договоры о комплексном освоении территории (см. ст. ст. 46.4, 46.5, 46.6 ГрК РФ), в том числе в целях строительства жилья экономического класса, договоры о комплексном развитии территории (см. ст. ст. 46.7, 46.8 ГрК РФ) по инициативе органа местного самоуправления (см. ст. ст. 46.10, 46.11 ГрК РФ);

2) правообладателей земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, по инициативе которых осуществляется комплексное освоение территории (см. ст. 46.9 ГрК РФ);

3) правообладателей существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции (о понятиях линейных объектов, реконструкции линейных объектов см. п. п. 10.1, 14.1 ст. 1 ГрК РФ);

4) субъектов естественных монополий <86>, организаций коммунального комплекса <87> в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (о понятиях объектов федерального, регионального, местного значения см. п. п. 18 — 20 ст. 1 ГрК РФ).
———————————
<86> Определение субъектов естественных монополий дано в ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях».

<87> Определение организации коммунального комплекса приведено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются указанными лицами. Кроме того, ч. 1.2 установлено, что указанные лица осуществляют подготовку документации по планировке территории за счет собственных средств. Такие расходы не подлежат возмещению за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ (ее понятие дано в абз. 4 ст. 6 БК РФ).

2. Частью 2 комментируемой статьи предусмотрены случаи, в которых принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовка и утверждение такой документации осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (исключения составляют случаи, указанные в ч. ч. 1.1 и ч. 3.1 комментируемой статьи). Компетенция федеральных органов исполнительной власти распространяется на осуществление указанных действий в отношении документации по планировке территории, предусматривающей размещение:

1) объектов федерального значения;

2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более субъектов РФ, в том числе на территории закрытого административно-территориального образования <88>, границы которого не совпадают с границами субъектов РФ.
———————————
<88> Определение закрытого административно-территориального образования дается в п. 1 ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

Для принятия решения о том, к компетенции какого органа относятся принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовка и утверждение такой документации, ключевым, таким образом, является отнесение планируемого к размещению объекта к объектам федерального, регионального или местного значения (см. п. 21 комментария к ст. 1).

Пример: учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения администрации муниципального района об отказе в подготовке и выдаче градостроительного плана земельного участка, а также обязании администрации подготовить, утвердить и выдать такой план. Возражая против удовлетворения заявленных требований, администрация указала на то, что принятие решения, подготовка и утверждение документации по планировке территории (в том числе градостроительного плана земельного участка как отдельного документа) для обеспечения строительства объектов федерального значения, к которым относится заявленный линейный объект, относятся к компетенции федеральных органов исполнительной власти.

Суд удовлетворил заявленные требования, признав обоснованной позицию учреждения о том, что в соответствии с государственным контрактом на выполнение проектных и изыскательских работ объект реконструкции выделен в самостоятельный раздел. Заданием на проектирование к указанному контракту обозначены технические показатели объекта, согласно которым система централизованного управления движением судов представляет собой совокупность отдельных объектов: береговых радиостанций, береговых линий, приемников. В задании на проектирование перечислен состав работ, который объединяет работы по созданию целой системы управления движением судов, а не реконструкции линии связи. Кроме того, учреждение сослалось на то, что на отдельные элементы системы (радиомачты) зарегистрированы право оперативного управления учреждения и право собственности РФ, в связи с чем радиомачты не могут являться линейными объектами (см. Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 августа 2015 г. по делу N А56-87944/2014).

Принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовку и утверждение такой документации в случаях, предусмотренных ст. 45 ГрК РФ (за исключением случаев, когда такие полномочия возложены на иные федеральные органы исполнительной власти федеральными законами, актами Президента РФ или Правительства РФ), организует Минстрой России (п. 5.4.1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ).

Положение о подготовке документации по планировке территории, осуществляемой по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти, утверждено Постановлением Правительства РФ от 15 февраля 2011 г. N 77 «О порядке подготовки документации по планировке территории, осуществляемой по решению уполномоченного федерального органа исполнительной власти».

Порядок подготовки документации по планировке территории, предназначенной для размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения, утвержден Приказом Минтранса России от 6 июля 2012 г. N 199.

3. Частью 3 комментируемой статьи предусмотрены случаи, в которых принятие решения о подготовке документации по планировке территории, подготовка и утверждение такой документации осуществляются уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ (исключения составляют случаи, указанные в ч. ч. 1.1, 2, 3.2 и 4.1 комментируемой статьи). Их компетенция распространяется на осуществление указанных действий в отношении документации по планировке территории, предусматривающей размещение:

1) объектов регионального значения;

2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов) в границах субъекта РФ.

Из Определения КС РФ от 13 октября 2009 г. N 1207-О-О следует, что положения ч. 3 ст. 45 ГрК РФ направлены на обеспечение устойчивого развития территорий на основе территориального планирования и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права и свободы.

Муниципальным образованием являются городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения (ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», о видах муниципальных образований см. также п. 1 комментария к ст. 28).

Частью 3.1 комментируемой статьи предусмотрены особые условия, при которых принятие решения о подготовке, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются органом исполнительной власти субъекта РФ, за счет средств бюджета которого планируется финансировать строительство, реконструкцию объекта. Такими условиями являются следующие:

1) документацией предусматривается размещение объекта регионального значения (см. п. 18 ст. 1 ГрК РФ);

2) финансирование строительства, реконструкции такого объекта осуществляется полностью за счет средств бюджета субъекта РФ;

3) размещение такого объекта планируется на территориях двух и более субъектов РФ, имеющих общую границу.

Положения статьи предусматривают необходимость согласования документации по планировке территории с иными субъектами РФ, на территориях которых планируются строительство, реконструкция объекта регионального значения, в течение 20 рабочих дней со дня поступления им указанной документации.

Частью 3.2 предусмотрен способ разрешения спорной ситуации, возникающей при отказе одного или нескольких субъектов РФ в согласовании документации по планировке территории. В этом случае создается согласительная комиссия в целях рассмотрения разногласий. Утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией.

Комментируемая часть также предусматривает установление Правительством РФ требований к составу и порядку работы указанной согласительной комиссии.

4. Частью 4 комментируемой статьи предусматриваются случаи, когда принятие решения о подготовке, подготовка и утверждение документации по планировке территории осуществляются уполномоченными органами местного самоуправления муниципального района.

Соответствующие действия совершаются в случаях, если документация по планировке территории предусматривает размещение:

1) объектов местного значения муниципального района;

2) иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района.

Согласно ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.

Пример: суд отказал в удовлетворении исковых требований администрации сельского поселения о признании незаконными действий администрации муниципального образования по утверждению градостроительного плана земельного участка. По мнению истца, утверждение генеральных планов поселения отнесено к вопросам местного значения органов местного самоуправления сельских поселений, администрация района вышла за пределы своих полномочий, планируя размещение на указанном земельном участке автозаправочной станции. Суд указал, что согласно ч. 4 ст. 45 ГрК РФ органы местного самоуправления муниципального района обеспечивают подготовку документации по планировке территории, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов местного значения на межселенных территориях. Согласно разработанному администрацией района проекту планировки на спорном участке планируется к размещению часть автомобильной дороги, которая представляет собой линейный объект местного значения. Таким образом, действия администрации района по утверждению градостроительного плана на данный участок согласуются с законом (см. Апелляционное определение Псковского областного суда от 21 января 2014 г. по делу N 33-2137/2013).

Частями 4.1 и 4.2 предусмотрены аналогичные указанным в ч. ч. 3.1 и 3.2 относительно объектов регионального значения особенности принятия решения о подготовке, подготовки и утверждения документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта местного значения муниципального района, городского округа, отвечающего следующим условиям:

1) финансирование строительства, реконструкции такого объекта осуществляется полностью за счет средств местного бюджета муниципального района, городского округа;

2) размещение такого объекта планируется на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов, имеющих общую границу, в границах субъекта РФ.

Действия по подготовке и утверждению документации по планировке территории в указанном случае осуществляются органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, за счет средств местных бюджетов которых планируется финансирование строительства, реконструкции такого объекта.

Положения статьи предусматривают необходимость согласования документации по планировке территории с иными муниципальными районами, городскими округами, на территориях которых планируются строительство, реконструкция такого объекта, в течение 20 рабочих дней со дня поступления им указанной документации.

Частью 4.2 предусмотрен способ разрешения спорной ситуации, возникающей при отказе одного или нескольких органов местного самоуправления в согласовании документации по планировке территории. В этом случае создается согласительная комиссия в целях рассмотрения разногласий. Утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией.

Комментируемая часть также предусматривает установление Правительством РФ требований к составу и порядку работы указанной согласительной комиссии.

5. Частью 5 комментируемой статьи предусмотрено общее правило о том, что принятие решения о подготовке, подготовка и утверждение документации по планировке территории в границах поселения или городского округа осуществляются органами местного самоуправления поселения или городского округа соответственно. Из данного общего правила предусмотрены исключения (ч. ч. 1, 2 — 4.2, 5.2 комментируемой статьи).

Карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, содержит генеральный план поселения или городского округа соответственно (п. 3 ч. 3 ст. 23 ГрК РФ).

Доступ органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц к информации о границах субъектов РФ, муниципальных образований, населенных пунктов должен обеспечиваться посредством информационной системы территориального планирования с использованием официального сайта в сети Интернет — fgistp-dev.ursgis.ru/ (подп. «а» п. 6 ч. 2 ст. 57.1 ГрК РФ).

Частью 5.1 комментируемой статьи предусмотрено положение о согласовании документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта местного значения поселения, финансирование строительства, реконструкции которого осуществляется полностью за счет средств местного бюджета поселения и размещение которого планируется на территориях двух и более поселений, имеющих общую границу, в границах муниципального района.

Частью 5.2 комментируемой статьи предусмотрен способ разрешения спорной ситуации, возникающей при отказе одного или нескольких органов местного самоуправления в согласовании документации по планировке территории. В этом случае создается согласительная комиссия в целях рассмотрения разногласий. Утверждение документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ с учетом результатов рассмотрения разногласий согласительной комиссией. Комментируемая часть также предусматривает установление Правительством РФ требований к составу и порядку работы указанной согласительной комиссии.

6. Частью 6 комментируемой статьи предусмотрено общее правило, согласно которому не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение:

— объектов федерального значения в следующих областях: федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения; оборона страны и безопасность государства; энергетика; высшее образование; здравоохранение (ч. 1 ст. 10 ГрК РФ);

— объектов регионального значения в следующих областях: транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт; иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ (ч. 3 ст. 14 ГрК РФ);

— объектов местного значения муниципального района в следующих областях: электро- и газоснабжение поселений; автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района; образование; здравоохранение; физическая культура и массовый спорт; обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов; иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района (п. 1 ч. 3 ст. 19 ГрК РФ);

— объектов местного значения поселения или городского округа в следующих областях: электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; автомобильные дороги местного значения; физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа (п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ), —

если размещение таких объектов не предусмотрено соответственно документами территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в указанных областях.

7. В ч. 7 комментируемой статьи определен срок направления уведомления в случае принятия решения о подготовке документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых принято такое решение, — 10 дней со дня принятия решения. Лицами, на которых распространяется данная обязанность, являются лица, которые в соответствии с положениями комментируемой статьи имеют право принимать решение о подготовке документации по планировке территории: уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления муниципального района, заинтересованное лицо, указанное в ч. 1.1 настоящей статьи.

8. Частью 8 комментируемой статьи определены субъекты, которые могут осуществлять подготовку документации по планировке территории:

— органы публичной власти самостоятельно;

— подведомственные государственные, муниципальные (бюджетные или автономные) учреждения указанных органов;

— иные лица, привлекаемые на основе договоров, заключаемых в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции РФ, ГК РФ, БК РФ и состоит из ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и других федеральных законов, нормы которых, регулирующие указанные отношения, должны при этом соответствовать указанному федеральному закону (ч. 1 ст. 2 ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»).

Следует также учитывать, что полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области градостроительной деятельности, установленные ГрК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч. 1.2 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Законами субъекта РФ может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года (ч. 1.2 ст. 17 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Например, в Московской области полномочия органов местного самоуправления по подготовке документации по планировке территории осуществляют органы государственной власти Московской области (Закон Московской области от 24 июля 2014 г. N 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области»).

Комментируемая статья предусматривает также, что подготовка документации по планировке территории может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

В настоящее время принимаются нормативные правовые акты, предусматривающие процедуру подготовки градостроительной документации по инициативе заявителя. Например, в Московской области действует Положение о составе, порядке получения решения о подготовке, согласования и утверждения документации по планировке территорий в Московской области, разработка которой осуществляется по заявлениям физических и юридических лиц, утв. Постановлением Правительства Московской области от 30 декабря 2014 г. N 1197/52.

Следует также учесть, что отказ в выдаче разрешения на разработку документации по планировке территории можно признать незаконным в судебном порядке.

Пример: администрация муниципального образования отказала обществу в выдаче разрешения на разработку документации по планировке территории. Отказ мотивирован тем, что часть земельного участка входит в зону планируемого размещения дороги регионального значения. Общество обратилось в суд с требованием о признании незаконным решения об отказе в выдаче разрешения на разработку документации по планировке территории. Суд удовлетворил заявленные требования, поскольку общество доказало, что земельный участок не попадает в полосу отвода автомобильной дороги (см. Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2015 г. по делу N А41-12292/15).

Частью 8.1 комментируемой статьи предусмотрены особенности подготовки и утверждения проекта планировки территории в отношении территорий исторических поселений федерального и регионального значения.

До утверждения правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий в границах территории такого исторического поселения подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке (п. 8 ст. 60 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»). Положение о порядке согласования проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, утверждено Приказом Минкультуры России от 31 июля 2013 г. N 1062. Кроме того, Постановлением Правительства РФ от 16 января 2010 г. N 2 утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны.

В ч. 8.2 комментируемой статьи содержится отсылочная норма к ст. ст. 46.9 и 46.10, которыми предусмотрены особенности подготовки документации по планировке территории при комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества или по инициативе органа местного самоуправления.

9. Частью 9.1 комментируемой статьи предусмотрены особенности утверждения документации по планировке территории, предназначенной для создания особой экономической зоны. Такая документация утверждается органами управления особыми экономическими зонами.

Под особой экономической зоной понимается часть территории РФ, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны (п. 1 ст. 2 ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ»).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере создания и функционирования особых экономических зон на территории РФ, является Минэкономразвития России (п. 1 Положения о Министерстве экономического развития РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437).

По решению руководителя Минэкономразвития России отдельные полномочия по управлению особыми экономическими зонами могут быть переданы на основании соглашения органу исполнительной власти субъекта РФ либо переданы управляющей компании с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ». Управляющей компанией может быть открытое акционерное общество, которое создано в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон и 100% акций которого принадлежит РФ, или хозяйственное общество, которое создано с участием такого открытого акционерного общества в указанных целях, либо иное хозяйственное общество, которое заключило с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти соглашение об управлении особой экономической зоной (п. 2 ст. 2 ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ»).

10. Часть 10 комментируемой статьи содержит основные требования к подготовке документации по планировке территории. Она осуществляется:

1) на основании:

— документов территориального планирования;

— правил землепользования и застройки;

2) в соответствии с требованиями:

— технических регламентов;

— нормативов градостроительного проектирования <89>;
———————————
<89> См. подр.: Трутнев Э.К., Крымов С.А. Азбука градостроительного нормирования (краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования) // Фонд «Институт экономики города». М., 2013.

3) с учетом:

— границ территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (утверждаются в соответствии с абз. 1 п. 5 ст. 3.1 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»). Положение о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ утверждено Приказом Минкультуры России от 3 октября 2011 г. N 954;

— границ территорий выявленных объектов культурного наследия (утверждаются в соответствии с абз. 2 п. 5 ст. 3.1 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ»);

— границ зон с особыми условиями использования территорий;

— программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, городского округа, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселения, городского округа.

Проекты документации по планировке территории, разрабатываемые для исторических поселений, подлежат также согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Вопросы о том, были ли учтены при подготовке документации по планировке территории требования, предусмотренные ч. 10 ст. 45 ГрК РФ, могут становиться предметом судебного разбирательства.

Пример: в рамках судебного разбирательства суд признал недействительным распоряжение об утверждении документации по планировке территории под реконструкцию автомобильной дороги, поскольку такое решение было принято без учета документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (см. Определение ВС РФ от 22 января 2016 г. N 303-КГ15-18233).

При этом документы территориального планирования, правил землепользования и застройки, на основании которых осуществляется подготовка документации по планировке территории, должны быть действующими.

Пример: суд указал, что распоряжение администрации, являющееся документацией по планировке территории, должно соответствовать схеме территориального планирования, генеральному плану, правилам землепользования и застройки. Учитывая, что судебными актами по делу N А51-18247/2013 признаны недействующими решение думы об утверждении генерального плана в части утверждения красных линий, ограничивающих зону объектов автомобильного транспорта в границах спорного земельного участка, а также решение думы об утверждении правил землепользования и застройки в части установления территориальной зоны объектов автомобильного транспорта в границах спорного земельного участка, суд пришел к выводу, что оспариваемое распоряжение основано на не действующих в части спорного земельного участка документах (см. Определение ВС РФ от 22 января 2016 г. по делу N А51-23051/2014).

Согласно ч. 10.1 комментируемой статьи общее положение о соответствии документации по планировке территории требованиям, установленным ч. 10 комментируемой статьи, распространяется и на особые случаи подготовки документации по планировке территории:

1) правообладателями существующих линейных объектов, подлежащих реконструкции, в случае подготовки документации по планировке территории в целях их реконструкции;

2) субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса в случае подготовки документации по планировке территории для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Подготовленная указанными лицами документация направляется для утверждения соответственно в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления.

11. В ч. 11 комментируемой статьи предусмотрено положение о том, что в отдельных случаях документация по планировке территории должна соответствовать:

1) документам территориального планирования РФ;

2) документам территориального планирования субъектов РФ;

3) документам территориального планирования муниципального района.

Соответствие указанным документам необходимо обеспечить в случае, если решение о подготовке документации по планировке территории принимается:

1) уполномоченным федеральным органом исполнительной власти;

2) органом исполнительной власти субъекта РФ;

3) органом местного самоуправления муниципального района.

12. Часть 12 комментируемой статьи определяет порядок принятия решения: 1) об утверждении документации по планировке территории или 2) об отклонении документации по планировке территории и направлении ее на доработку уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в отношении документации по планировке территории, подготовленной на основании решений указанных органов. Одно из указанных решений должно быть принято в течение тридцати дней со дня поступления такой документации.

В ч. 12 комментируемой статьи предусмотрено положение о проверке, предшествующей принятию такого решения, проводимой указанными органами: такие документы должны соответствовать общим требованиям, предусмотренным ч. 10 ст. 45 ГрК РФ.

Схожие положения предусмотрены ч. 12.1 комментируемой статьи в отношении документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления. Указанные органы принимают решения: 1) о направлении такой документации соответственно в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, главе местной администрации на утверждение или 2) об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

Частью 12.3 комментируемой статьи предусмотрены особенности утверждения документации по планировке территории применительно к землям лесного фонда. Такая документация до ее утверждения в указанном выше порядке подлежит согласованию с органами государственной власти, осуществляющими предоставление лесных участков в границах земель лесного фонда.

Согласно ч. 1 ст. 8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Пунктом 2 ст. 9 ЗК РФ установлено, что управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности РФ (федеральной собственности), осуществляет Российская Федерация. Функции по управлению государственным имуществом осуществляет Росимущество (п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 432). Полномочия собственника в части согласования местоположения границ лесных участков в составе земель лесного фонда ст. 83 ЛК РФ не переданы Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ.

Части 12.4 — 12.6 комментируемой статьи определяют особенности утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

До утверждения в указанном выше порядке проект подлежит согласованию с органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в отношении предусмотренных данным проектом планировки территории границ зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Как следует из ч. 12.5 комментируемой статьи, согласованной такая документация считается не только в случае, если уполномоченный орган публичной власти согласовал такую документацию, но и в случае отсутствия возражений с его стороны в течение установленного законодательством срока, а именно 30 дней с момента поступления к нему проекта планировки территории, подготовленного в соответствии с ч. 10 настоящей статьи. Соответствующие меры направлены на недопущение затягивания сроков согласования документации по планировке территории.

Часть 12.6 комментируемой статьи направлена на побуждение органов публичной власти к действиям в части изъятия земельных участков. Документация по планировке территории признается не действующей в части границ зон планируемого размещения объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в случае если решение об изъятии не принято в течение трех лет со дня утверждения данного проекта планировки территории.

Как следует из ч. 15 ст. 26 Федерального закона от 31 декабря 2014 г. N 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ», положения ч. ч. 12.4 — 12.6 ст. 45 ГрК РФ применяются в отношении проектов планировки территории, утвержденных со дня вступления в силу указанного Федерального закона (то есть с 1 апреля 2015 г.).

Из ч. 12.7 комментируемой статьи следует, что до утверждения подлежит также согласованию с главой поселения или с главой городского округа документация по планировке территории, которая отвечает двум следующим признакам:

1) подготовлена в целях размещения объекта федерального значения, объекта регионального значения, объекта местного значения муниципального района или в целях размещения иного объекта в границах поселения, городского округа;

2) ее утверждение осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района.

Предметом согласования является:

1) соответствие планируемого размещения указанных объектов правилам землепользования и застройки в части соблюдения градостроительных регламентов (за исключением линейных объектов), установленных для территориальных зон, в границах которых планируется размещение указанных объектов;

2) обеспечение сохранения фактических показателей обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и фактических показателей территориальной доступности указанных объектов для населения.

Частью 12.8 комментируемой статьи предусмотрены срок для согласования такой документации по планировке территории главой поселения или главой городского округа — 30 дней, а также исчерпывающий перечень оснований для отказа в согласовании документации по планировке территории.

Согласованной такая документация считается не только в случае, если уполномоченный орган публичной власти представил согласование такой документации, но и в случае отсутствия возражений с его стороны относительно данной документации в течение установленного законодательством срока (30 дней с момента поступления ему на согласование документации по планировке территории). Соответствующие меры направлены на недопущение затягивания сроков согласования документации по планировке территории.

13. Часть 13 комментируемой статьи содержит отсылку к ст. 46 ГрК РФ, которая устанавливает особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территориям поселения, городского округа (см. комментарий к ст. 46).

14. Частью 14 комментируемой статьи установлен срок для утверждения высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, главой местной администрации документации по планировке территории, представленной уполномоченными органами исполнительной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления в соответствии с ч. 12.1 комментируемой статьи. Этот срок составляет 14 дней со дня поступления указанной документации.

15. Частью 15 комментируемой статьи предусмотрено требование о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа, применительно к территориям которых осуществлялась подготовка такой документации, в течение 7 дней со дня ее утверждения.

16. Частью 16 комментируемой статьи предусмотрено положение об опубликовании документации по планировке территории (проектов планировки территории и проектов межевания территории), которое должен обеспечить глава местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования).

Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования (ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Документация по планировке территории публикуется в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации. Информация о ней также подлежит размещению на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет (данные вопросы регламентирует ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»).

17. Частью 17 комментируемой статьи предусматривается возможность оспаривания в судебном порядке документации по планировке территории.

Следует учитывать, что на практике нередко возникают вопросы о правовой природе актов об утверждении документации по планировке территории. Ответ на вопрос о том, являются ли такие акты нормативными правовыми, важен в первую очередь для определения подлежащих применению норм процессуального законодательства при оспаривании в судебном порядке таких актов.

В Постановлении Пленума ВАС РФ по данному вопросу отмечается, что акты органов государственной власти, органов местного самоуправления об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 АПК РФ (п. 1.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58).

По этой причине при оспаривании актов об утверждении документации по планировке территории следует руководствоваться нормами процессуального законодательства о признании ненормативных правовых актов недействительными.

Пример: заявитель обратился в суд с требованием о признании недействительным постановления, утверждающего проект планировки территории улично-дорожной сети, в части прохождения красной линии через земельный участок, принадлежащий заявителю на праве собственности. Удовлетворяя требование заявителя, суд установил факт несоответствия оспариваемого проекта планировки территории генеральному плану. Доказательств обусловленности прохождения красной линии через земельный участок заявителя и необходимости резервирования части земельного участка для муниципальных нужд органом местного самоуправления не представлено (Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18 ноября 2015 г. по делу N А54-6605/2014).

18. Частями 18 — 20 комментируемой статьи определяется порядок подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Такой порядок определяется ГрК РФ и принимаемыми в соответствии с ним актами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальными правовыми актами соответственно.

Вместе с тем следует учитывать положение Конституции РФ, согласно которому законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76 Конституции РФ).

Соответствующее положение Конституции РФ уточняется в ГрК РФ применительно к регулированию градостроительных отношений. Согласно нормам ГрК РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить ГрК РФ (ч. 3 ст. 3 ГрК РФ). Муниципальные правовые акты, которые принимаются по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить ГрК РФ (ч. 4 ст. 3 ГрК РФ).

19. Частью 21 комментируемой статьи установлено положение о том, что внесение изменений в документацию по планировке территории допускается путем утверждения ее отдельных частей.