Статья 4. Отношения, регулируемые законодательством о градостроительной деятельности

1. Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (далее — градостроительные отношения).

2. К отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, нормы законодательства о градостроительной деятельности применяются, если данные отношения не урегулированы законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений, законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов, законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии, техническими регламентами.

3. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

4. К отношениям, связанным с приобретением, утратой статуса саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, определением правового положения указанных саморегулируемых организаций, осуществлением ими деятельности, установлением порядка осуществления саморегулируемой организацией контроля за деятельностью своих членов и применением саморегулируемой организацией мер дисциплинарного воздействия к своим членам, порядка осуществления государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, применяется гражданское законодательство, в том числе Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Федеральный закон «О саморегулируемых организациях»), если данные отношения не урегулированы настоящим Кодексом.

5. К отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков и строительством объектов капитального строительства на таких земельных участках, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

6. К отношениям, связанным со сбором и обработкой информации, необходимой для определения сметной стоимости строительства, законодательство Российской Федерации о коммерческой и иной охраняемой законом тайне применяется с учетом особенностей, установленных законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Комментарий к Ст. 4 ГрК РФ

1. Понятия территориального планирования, градостроительного зонирования, объекта капитального строительства раскрываются в ст. 1 ГрК РФ, а содержание остальных понятий, используемых в ч. 1 комментируемой статьи, предусматривается в тексте других статей ГрК РФ — 41 — 42, 45, 46 — 48 и др.

У каждого закона должен быть определен предмет его регулирования, т.е. общественные отношения, на которые распространяется действие институтов и норм данного закона. Так, российским законодательством предусматриваются земельные, водные, лесные, жилищные и иные отношения, имеющие общественный характер и регулируемые соответствующими федеральными законами.

Если закон является головным в своей сфере общественных отношений, а ГрК РФ является таковым согласно ст. 3 ГрК РФ в области градостроительной деятельности, то иные акты, регулирующие аналогичный предмет и эти общественные отношения, должны соответствовать этому головному закону; в области градостроительных отношений законы и иные акты не должны противоречить Градостроительному кодексу РФ.

Обращает на себя внимание, что Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» ч. 1 ст. 4 после слов «их реконструкции» дополнена словами «а также по капитальному ремонту, при проведении которого затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов».

Это обусловлено тем, что проведение капитального ремонта по своим последствиям может примыкать к понятию «реконструкция», содержание которого раскрывается в п. 14 ст. 1 ГрК РФ. В ряде субъектов РФ приняты законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие вышеуказанный капитальный ремонт, устанавливающие порядок его согласования, проектирования, проведения, т.е. входящие таким образом в понятие «градостроительные отношения».

2. В ч. 2 комментируемой статьи перечисляется ряд специальных, вызывающих особую озабоченность законодателя аспектов градостроительной деятельности, однако в исключение положений ч. 1 комментируемой статьи приоритетное значение придается не ГрК РФ, а федеральным законам, регулирующим эти специальные аспекты градостроительной деятельности.

В упомянутом Федеральном законе указанный в ч. 2 комментируемой статьи перечень дополнен словами «законодательством Российской Федерации об использовании атомной энергии», что объясняется усилением внимания к обеспечению безопасности строительства, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий.

Это обусловливается особой значимостью и даже опасностью этих специальных аспектов градостроительной деятельности, связанных с особым риском для населения и поэтому подвергаемых особому, специальному законодательному регулированию, представляющему исключение из общих правил градостроительной деятельности.

Таким образом, перечисленным в ч. 2 видам общественных отношений и требованиям отраслей федерального законодательства придается в области градостроительной деятельности большая сила, чем нормам ГрК РФ. Однако если в указанных в ч. 2 комментируемой статьи сферах (отраслях) российского законодательства обнаруживаются пробелы и указанные в них общественные отношения не урегулированы, то действуют нормы ГрК РФ.

3. В отличие от ч. 2 в ч. 3 комментируемой статьи, наоборот, называются смежные с градостроительными общественные отношения, где приоритет отдается нормам ГрК РФ, а соответствующие федеральные законы, регулирующие эти смежные отношения, применяются к градостроительным отношениям лишь тогда, когда они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

К смежным с градостроительными отношениям относятся прежде всего земельные отношения, регулируемые ЗК РФ от 25 октября 2001 г. <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2004.

В регулировании земельных отношений участвуют и к земельному законодательству относятся Федеральные законы «О мелиорации земель» от 10 января 1996 г. <1>, «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. <2>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель» / Отв. ред. С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков. М.: Минсельхоз, 1997.
<2> См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственном земельном кадастре» / Под ред. Е.А. Галиновской. М.: Юстицинформ, 2004.

Будучи базисным среди природоресурсного законодательства, земельное законодательство включает Федеральные законы «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г., «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г. и др., всего более сотни федеральных законов <1>.
———————————
<1> См.: Боголюбов С.А., Минина Е.Л. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М.: Норма, 2002.

Регулирование земельных отношений, находящихся в совместном ведении РФ и субъектов РФ согласно ст. 72 Конституции РФ, осуществляется также на основе земельных законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Лесное законодательство представлено головным актом — Лесным кодексом Российской Федерации (далее — ЛК РФ) от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ. Согласно ст. 102 ЛК РФ городские леса, расположенные на землях населенных пунктов, относятся к категории защитных лесов, а именно лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.

В соответствии со ст. 105 ЛК РФ в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением установленных случаев. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся только в целях вырубки погибших и поврежденных лесных насаждений. Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, должны быть установлены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Водное законодательство включает прежде всего Водный кодекс РФ (далее — ВК РФ) от 3 июня 2006 г. <1>.
———————————
<1> См.: комментарий к п. 4 ст. 56 ГрК РФ, а также: Боголюбов С.А., Волков Г.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации. М.: Проспект, 2006.

Использование и охрана лесов и водных объектов при градостроительстве имеют большое значение для обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности граждан, поэтому сочетание градостроительного и лесного, водного законодательства имеет принципиальный характер. В последнее время в ЛК и ВК РФ внесены изменения и готовятся проекты новых редакций, направленных на разграничение полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, усиление гражданско-правовых начал в природопользовании, уменьшение в нем административных начал.

О законодательстве об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации говорилось выше в комментарии к ст. 2.

В комментируемом пункте ст. 4 упоминается иное законодательство, которое применяется к градостроительным отношениям, если они не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности, являющимся комплексным, составным, не предусмотренным Всероссийским классификатором правовых актов.

Ближайшим иным законом считается Жилищный кодекс РФ (далее — ЖК РФ) от 29 декабря 2004 г., в ст. 4 которого раскрываются понятия «жилищные отношения» и «участники жилищных отношений», в ст. 5 — «жилищное законодательство», в ст. 8 — «применение к жилищным отношениям иного законодательства», в ст. 9 — «жилищное законодательство и нормы международного права».

В градостроительной деятельности необходимо учитывать требования Федерального закона от 4 мая 1999 г. «Об охране атмосферного воздуха», в частности:

— ст. 7 «Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха»;

— ст. 16 «Требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности»;

— ст. 17 «Регулирование выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при производстве и эксплуатации транспортных и иных передвижных средств»;

— ст. 19 «Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей»;

— ст. 21 «Государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух»;

— ст. 22 «Инвентаризация выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников»;

— ст. 23 «Мониторинг атмосферного воздуха» <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону «Об охране атмосферного воздуха» / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

Многие законы затрагивают регулирование градостроительных отношений, например Воздушный кодекс РФ от 19 марта 1997 г., которым предусматриваются:

— использование воздушного пространства; запрещение или ограничение использования воздушного пространства; ограничение права пользования гражданскими воздушными судами (ст. 11, 17, 39);

— строительство и реконструкция аэродромов, аэропортов и объектов единой системы организации воздушного движения; строительство в пределах приаэродромной территории (ст. 45, 46);

— контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства; осуществление государственного контроля за деятельностью в области гражданской авиации; полет воздушного судна над населенными пунктами (ст. 18, 28, 72 Воздушного кодекса РФ).

Иным законодательством Российской Федерации, применяемым к градостроительным отношениям, могут считаться Федеральные законы «Об отходах производства и потребления» от 22 мая 1998 г., «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г., «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. <1>, «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г.
———————————
<1> См.: Комментарий к Федеральному закону «О животном мире» / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

Градостроительная деятельность учитывает и использует подземные помещения, подземные коммуникации и трубопроводы, в связи с чем применяются Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г., с последующими изменениями и дополнениями, законы субъектов РФ об общераспространенных полезных ископаемых (глине, песке, гравии, торфе) <1>.
———————————
<1> См.: Комментарий к Закону Российской Федерации «О недрах» / Рук. авт. кол. С.А. Боголюбов. М.: Норма, 2000.

Актуальным является взаимодействие и разграничение действия норм градостроительного и гражданского законодательства, представленного прежде всего ГК РФ, которым регулируются имущественные и связанные с ними некоторые неимущественные отношения, в частности имеющие отношение к градостроительной деятельности:

— ст. 130 — отнесение к недвижимым вещам всего, что прочно связано с землей и перемещение чего без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения;

— ст. 131 — государственная регистрация в едином государственном реестре учреждениями юстиции права собственности и иных вещных прав на недвижимые вещи;

— ст. 260 — 287 — право собственности и другие вещные права на землю;

— ст. 288 — 293 — право собственности и другие вещные права на жилые помещения;

— ст. 294 — 300 — право хозяйственного ведения, право оперативного управления;

— ст. 549 — 558 — продажа недвижимости;

— ст. 559 — 566 — продажа предприятия;

— ст. 650 — 655 — аренда зданий и сооружений;

— ст. 656 — 664 — аренда предприятий;

— ст. 784 — 800 — перевозка;

— ст. 801 — 806 — транспортная экспедиция;

— ст. 740 — 757 — строительный подряд, включая распределение риска между сторонами, техническую документацию и смету, обеспечение строительства материалами и оборудованием, контроль и надзор заказчика за выполнением работ по договору строительного подряда, обязанности подрядчика по охране окружающей среды и обеспечению безопасности строительных работ, сдачу и приемку работ, гарантии качества, устранение недостатков за счет заказчика;

— ст. 758 — 762 — подряд на выполнение проектных и изыскательских работ, включая передачу заказчиком подрядчику задания на проектирование и иных исходных данных, обязанности подрядчика в соответствии с ними выполнять все работы, согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с ним — с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления, ответственность подрядчика за ненадлежащее выполнение проектных и изыскательских работ.

Гражданским кодексом РФ предусмотрены и иные общие положения по регулированию имущественных отношений, проецирующиеся на градостроительные отношения, например порядок заключения и прекращения договоров, в том числе в обязательном порядке (ст. 445), на торгах (ст. 447 — 449), с помощью публичного конкурса (ст. 1057 — 1061).

Применяются к градостроительным отношениям и не упомянутые в комментируемой статье административное законодательство (например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, законодательство об образовании, о здравоохранении, о культуре, о безопасности дорожного движения, о пожарной безопасности), финансовое законодательство (Налоговый кодекс Российской Федерации (далее — НК РФ) и Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ)).

Второй комментарий к Статье 4 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье характеризуются состав и содержание градостроительных отношений, установлены общие правила их регулирования. В п. 1 перечислены восемь основных видов таких отношений. Более подробная правовая характеристика большинства названных отношений дана в соответствующих главах ГрК РФ (3, 3.1, 4, 5, 6, 6.2).

В структуре каждого из названных видов градостроительных отношений могут выделяться более конкретные, в чем-то специфические отношения, характеризующиеся разными чертами (в том числе и особенностью объекта правового регулирования, меняющегося в ходе функционирования соответствующих отношений и в результате воздействия на него). Так, отношения по реконструкции объекта капитального строительства приводят к изменению параметров этого объекта (высоты, количества этажей, площади и др.). Специфика тех или иных градостроительных отношений предопределяется особенностями самих объектов этих отношений (например, существуют отличия в строительстве (как комплексе отношений) в зависимости от его объекта — производственное здание, жилой дом, спортивно-оздоровительный комплекс, автомобильная дорога и т.д.). Отношения по поводу инженерных изысканий предопределяют подготовку данных по обоснованию материалов, необходимых для других отношений — по территориальному планированию, планировке территории и архитектурно-строительному проектированию.

Строительство (то есть отношения по поводу строительства объектов капитального строительства) подразделяется также на разнообразные отношения по поводу тех или иных работ: геодезических, земляных, погрузо-разгрузочных, пусконаладочных и иных; работ по бурению и устройству скважин, вбиванию свай и закреплению грунтов, устройству бетонных и железобетонных монолитных конструкций и др.

Правовая характеристика объектов градостроительных отношений, правовой статус субъектов (участников) этих отношений, в том числе их полномочия (права и обязанности), предусматриваются и определяются в соответствующих главах и статьях ГрК РФ.

Градостроительные отношения тесно связаны с иными общественными отношениями. Образно выражаясь, градостроительные отношения «обрамляют» смежные организационно-распорядительные (управленческие) отношения (см. главу 2 ГрК РФ), информационные отношения (см. главу 7 ГрК РФ), контрольно-надзорные отношения (см. ст. ст. 53 — 55, статьи главы 6.1 ГрК РФ), отношения по поводу ответственности за нарушения градостроительного законодательства (см. главу 8 ГрК РФ).

Общее правило заключается в том, что отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (о его составе и характеристике см. комментарий к ст. 3). Исключения из этого правила предусмотрены в п. п. 2 — 6 комментируемой статьи.

2. В п. 2 комментируемой статьи установлено правило приоритета норм специального законодательства по отношению к нормам законодательства о градостроительной деятельности.

Поскольку некоторые отношения в сфере градостроительства потенциально опасны (связаны с повышенным риском для людей и окружающей среды) из-за специфики производимых работ и возводимых (создаваемых) объектов, они регулируются иным специальным законодательством, а именно законодательством:

— в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— о безопасности гидротехнических сооружений;

— о промышленной безопасности производственных объектов;

— об использовании атомной энергии;

— техническими регламентами.

Только при отсутствии соответствующих норм в таком законодательстве (то есть если данные отношениям этим законодательством из-за наличия пробелов не урегулированы) к отношениям, связанным с принятием мер по обеспечению безопасности строительства, эксплуатации зданий, сооружений, предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации их последствий при осуществлении градостроительной деятельности, применяются нормы законодательства о градостроительной деятельности.

3. В ч. 3 комментируемой статьи (в отличие от предыдущего) предусмотрено правило применения к градостроительным отношениям норм иного законодательства, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Как следует из содержания данной части, в указанных случаях к градостроительным отношениям может применяться иное российское законодательство, а именно земельное, лесное, водное, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также иное законодательство РФ. Указанное смежное законодательство применяется к градостроительным отношениям при наличии в нем пробелов, то есть, образно говоря, «в порядке оказания помощи» в регулировании данных отношений (о составе, характеристике и конкретных актах названного законодательства см. комментарий к ст. 3).

4. В ч. 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность и необходимость применения гражданского законодательства к градостроительным (в широком смысле) отношениям, частично регулируемым ГрК РФ (см. п. 17 ст. 1, ст. ст. 55.1 — 55.23 главы 6.1) <6>. Имеются в виду отношения, связанные с приобретением, утратой статуса ГрСРО, определением правового положения указанных СРО, осуществлением ими деятельности и т.п. Условием применения к указанным отношениям гражданского законодательства, в том числе ФЗ «О саморегулируемых организациях», является наличие пробелов в «правовой ткани» ГрК РФ в отношении данных организаций (т.е. если данные отношения не урегулированы правовыми нормами ГрК РФ).
———————————
<6> Данный пункт в комментируемой редакции вступает в силу с 1 июля 2017 г. — см. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ.

ГрСРО — это, как отмечено в п. 17 ГрК РФ, некоммерческая организация, созданная в форме ассоциации (союза) и основанная на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, выполняющих соответствующие функции в указанных областях.

Названные в настоящем пункте вопросы правового статуса и деятельности ГрСРО регулируются (в дополнение к имеющимся ст. ст. 55.1 — 55.23 ГрК РФ) нормами ГК РФ (ст. ст. 123.8 — 123.11 и др.) и непосредственно ФЗ «О саморегулируемых организациях».

5. В ч. 5 комментируемой статьи сформулировано правило применения градостроительного законодательства к отдельным видам отношений с учетом особенностей, установленных специальным законом. Речь идет о том, что к отношениям, связанным с созданием искусственных земельных участков и строительством объектов капитального строительства на таких участках, применяется законодательство о градостроительной деятельности с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».

Согласно ст. 3 указанного Федерального закона искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, — это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Такие участки создаются для целей строительства (размещения) на них объектов капитального строительства и (или) их комплексного освоения в целях строительства. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них.

Особенные (специальные) нормы вышеуказанного Федерального закона в отношении такого специфического объекта, как искусственный земельный участок, касаются следующих вопросов:

— порядка и последовательности действий при подготовке (согласовании) проекта разрешения на создание искусственного земельного участка на водном объекте, находящемся в федеральной собственности (ст. 4);

— получения разрешения на создание такого земельного участка (ст. 5);

— перечня работ, необходимых для создания искусственного земельного участка (ст. 6);

— порядка заключения и существенных условий договора о создании искусственного земельного участка (ст. 7);

— особенностей подготовки документации по планировке территории и проектной документации искусственно созданного земельного участка и (или) размещаемого на нем объекта капитального строительства (ст. ст. 9, 10) и др.

6. В последней ч. 6 комментируемой статьи установлено аналогичное предыдущему пункту, но зеркально противоположное ему по сути правило о применении к отношениям по сбору и обработке информации, необходимой для определения сметной стоимости строительства, норм специального законодательства о коммерческой и иной охраняемой законом тайне с учетом особенностей законодательства о градостроительной деятельности.

Нормы градостроительного законодательства, касающиеся определения сметной стоимости строительства на основе сметных норм, методики их применения и сметных цен строительных ресурсов, в ГрК РФ практически отсутствуют, в большинстве своем они имеются в налоговом и бухгалтерском законодательстве, а также в методических документах Минстроя России и Минфина РФ по установлению норм и расценок и по определению стоимости строительных продукции и работ (см. п. п. 30 — 33 комментария к ст. 1). Что касается законодательства о коммерческой и иной охраняемой законом тайне, то действующим законом в этой сфере является Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне».