Статья 37. Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства

1. Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

2. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

2.1. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент.

3. Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

4. Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

5. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

6. Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 настоящего Кодекса.

7. Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в суде решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения.

Комментарий к Ст. 37 ГрК РФ

1 — 3. В соответствии с ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Градостроительный кодекс РФ, во-первых, распространяет механизм разрешенного использования не только на земельные участки, но и на объекты капитального строительства (объекты недвижимости); во-вторых, устанавливает классификацию видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

4 — 6. В соответствии со ст. 7 ЗК РФ любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. ГрК РФ предусматривает одно исключение из указанного правила: основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно, без дополнительных разрешений и согласования, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

7. В данном случае ГрК РФ не устанавливает конкретных оснований судебного обжалования решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства либо об отказе в предоставлении такого разрешения, поэтому основанием для обращения в суд общей юрисдикции или арбитражный суд является нарушение прав и законных интересов физического или юридического лица. Порядок и процедуры судебного обжалования указанного решения определены АПК РФ и ГПК РФ.

Второй комментарий к Статье 37 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Как справедливо указывают исследователи, разрешенное использование — «это важнейшая юридическая характеристика земельного участка, которая, с одной стороны, позволяет совместно с целевой категорией определить правовой режим использования участка, а с другой стороны, в зависимости от вида разрешенного использования рассчитывается кадастровая стоимость земельного участка» <72>.
———————————
<72> Шарапов В.В. О разрешенном использовании земельных участков. М., 2015.

Важно отметить, что законодательство пользуется двумя сходными категориями — «целевое назначение» и «разрешенное использование», соотношение которых выступает предметом дискуссий в научной среде. Как указывают А.П. Анисимов и Н.Н. Мельников, «формирование цели использования земли осуществляется человеком, а потому данный процесс носит субъективный характер. Вместе с тем при определении правового режима земель необходимо учитывать различные факторы. В частности, наряду с природными характеристиками земли в понятие «целевое назначение» следует включать исторически сложившиеся особенности использования земельного пространства… Целевое назначение подразумевает четкое определение конкретных прав и обязанностей по рациональному использованию и охране земельных участков для их правообладателей. При этом в действительности никакого «одного» целевого назначения практически для любой категории земель не существует. Из этого следует, что целевое назначение — это главная (основная) цель, для достижения которой используется совокупность родственных земельных участков, объединенных для повышения качества управления ими в такую территориальную единицу, как «категория земель». Разрешенное использование — это конкретизированное целевое назначение для конкретного, отдельно взятого земельного участка, являющееся правовой основой для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и тому подобных зданий и сооружений, а также для проведения оросительных, осушительных и других работ» <73>. Таким образом, определение разрешенных видов использования земельных участков представляет собой один из способов управления земельными отношениями посредством определения правового режима земельных участков (а соответственно, и ограничений, налагаемых на собственников и иных законных владельцев данных объектов).
———————————
<73> Анисимов А.П., Мельников Н.Н. Системно-структурный анализ категорий «целевое назначение» и «разрешенное использование» в природоресурсных отраслях права // Журнал российского права. 2013. N 11.

2. Как следует из ч. ч. 1 — 2 комментируемой статьи, в правилах землепользования и застройки применительно к каждой территориальной зоне указываются:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования.

При этом определение основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (это следует из ч. 2.1, добавленной в комментируемую статью Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ, вступившей в силу с 1 января 2017 г.).

Три категории, о которых говорит настоящая статья, различаются по некоторым юридическим особенностям:

— основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования;

— на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства требуется разрешение (см. комментарий к ст. 39);

— вспомогательные виды разрешенного использования допустимы только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования.

При определении конкретных видов использования земельного участка подлежит применению Классификатор видов разрешенного использования земельных участков (утв. Приказом Минэкономразвития от 1 сентября 2014 г. N 540). В этом классификаторе определены 13 укрупненных групп, в рамках которых могут быть подробно описаны виды разрешенного использования:

1) сельскохозяйственное использование;

2) жилая застройка;

3) общественное использование объектов капитального строительства;

4) предпринимательство;

5) отдых (рекреация);

6) производственная деятельность;

7) транспорт;

8) обеспечение обороны и безопасности;

9) деятельность по особой охране и изучению природы;

10) использование лесов;

11) водные объекты;

12) земельные участки общего пользования;

13) огородничество, садоводство, дачное хозяйство.

Важно иметь в виду, что разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения классификатора видов разрешенного использования земельных участков (т.е. до 24 декабря 2014 г.), признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору (Федеральный закон от 23 июня 2014 г. N 171-ФЗ).

3. Как следует из ч. ч. 3 и 5 комментируемой статьи, каким бы ни было первоначально установленное разрешенное использование того или иного земельного участка (или объекта капитального строительства), оно впоследствии может быть изменено — либо при условии соблюдения требований технических регламентов, либо в соответствии с федеральными законами (если речь идет о землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются). В судебной практике сложилась позиция, согласно которой процедура изменения вида использования земельного участка признается публичной значимой.

Пример: по мнению суда, сославшегося на п. п. 1 и 8 ст. 1, п. 2 ст. 30, ч. 2 ст. 33, ч. 3 ст. 37 ГрК РФ, п. 26 ч. 1 ст. 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», п. 3 ст. 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ», указанные нормы позволяют сделать вывод о том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка представляет собой процедуру, которая реализуется органами местного самоуправления в рамках предоставленных им ГрК РФ полномочий в сфере градостроительной деятельности, и указанными нормами не предусмотрена возможность передачи указанных публично-правовых полномочий органов местного самоуправления правообладателям земельных участков, в том числе органам, осуществляющим полномочия собственника от имени Российской Федерации (см. Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2016 г. по делу N А47-3796/2015).

Также суды считают, что выбор разрешенного использования земельного участка имеет публично-правовое значение.

Пример: по мнению суда, толкование требований ч. 3 ст. 37 ГрК РФ и требований ч. 4 ст. 37 ГрК РФ в совокупности означает, что хотя вид разрешенного использования земельного участка и выбирается его правообладателем самостоятельно, однако этот выбор разрешенного использования земельного участка подлежит осуществлению и публичному оформлению в официальном порядке, установленном нормами действующего законодательства. В частности, от вида разрешенного использования земельного участка, в соответствии с которым он используется его правообладателем, зависит размер земельного налога, подлежащего уплате по данному земельному участку, поскольку размер земельного налога для земельного участка зависит не только от площади этого участка и зоны, в которой он расположен, но и от вида его разрешенного использования (см. Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 января 2016 г. по делу N А68-7141/2015).