Статья 36. Градостроительный регламент

1. Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

2. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:

1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;

2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;

3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;

4) видов территориальных зон;

5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

3. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

4. Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;

2) в границах территорий общего пользования;

3) предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;

4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.

5. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

6. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

7. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земельных участков в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.

8. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

9. Реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

10. В случае, если использование указанных в части 8 настоящей статьи земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.

Комментарий к Ст. 36 ГрК РФ

1 — 3. Неотъемлемым элементом правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты, которыми согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Понятие градостроительного регламента не нужно понимать слишком широко. Так, градостроительный регламент не определяет правовой режим недр, который регулируется Законом РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах», в соответствии с которым недрами признается часть земной коры, расположенная ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Например, согласно ст. 8 Закона РФ «О недрах» пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей природной среде. Кроме того, на пользование недрами необходимо получение специального разрешения (лицензии).

Законом РФ «О недрах» установлены условия застройки и землепользования на площадях залегания полезных ископаемых. Проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются с разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориальных органов и органов государственного горного надзора только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов.

Земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении таких земельных участков принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с разделением их полномочий.

Правовое регулирование использования градостроительных регламентов предусматривает ЗК РФ. В частности, ЗК РФ устанавливает обязанность собственников земельных участков и иных землепользователей при использовании земельных участков соблюдать требования градостроительных регламентов. В соответствии с ЗК РФ и ГрК РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон, если:

— виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;

— их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.

4. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования. Вместе с тем ГрК РФ устанавливает два исключения из данного правила.

Во-первых, предусматриваются случаи, когда земельные участки подвергаются зонированию и включаются в состав правил землепользования и застройки, но действие градостроительного регламента на них не распространяется.

Во-вторых, ГрК РФ предусматривает ряд категорий земель, которые не подвергаются зонированию и в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются. Это земли лесного фонда, земли водного фонда, занятые водными объектами, земли запаса, земли особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это связано с особой экологической ценностью земель лесного фонда, земель водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий, особой значимостью сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения для обеспечения продовольственной безопасности страны <1>.
———————————
<1> Подробнее см.: Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, О.С. Колбасова, О.И. Крассова и др. М.: Юстицинформ, 1997; Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Л.А. Заславской, И.Ф. Панкратова и др. М.: ИНФРА-М-НОРМА, 1997; Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на землю» / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юстицинформ, 2002.

В соответствии со ст. 102 ЗК РФ помимо земель, занятых водными объектами, на которые градостроительный регламент не распространяется, к землям водного фонда относятся земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов. Соответственно действие градостроительного регламента распространяется на указанные земли в составе земель водного фонда.

Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» <1> определяет понятия памятников и ансамблей. Под памятниками понимаются: отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения: церкви, колокольни, часовни, костелы, кирхи, мечети, буддистские храмы, пагоды, синагоги, молельные дома и другие объекты, специально предназначенные для богослужений); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее — объекты археологического наследия).
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.

Ансамбли — четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи.

Согласно ст. 15, 16 данного Федерального закона в Российской Федерации ведется Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия. Реестр представляет собой государственную информационную систему, включающую в себя банк данных, единство и сопоставимость которых обеспечиваются за счет общих принципов формирования, методов и формы ведения Реестра. Сведения, содержащиеся в Реестре, являются основными источниками информации об объектах культурного наследия и их территориях, а также о зонах охраны объектов культурного наследия при формировании и ведении государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра, иных информационных систем или банков данных, использующих (учитывающих) данную информацию.

Реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в Реестр, а также посредством исключения из Реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из Реестра. Объекты, которые представляют собой историко-культурную ценность и в отношении которых вынесено заключение государственной историко-культурной экспертизы о включении их в Реестр как объектов культурного наследия, относятся к выявленным объектам культурного наследия со дня поступления в федеральный орган охраны объектов культурного наследия или в орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, установленного перечня документов.

Под территориями общего пользования п. 12 ст. 85 ЗК РФ понимает земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Понятие линейных объектов в федеральном законодательстве четко не определено. В соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <1> к линейным объектам отнесены дороги, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), нефте-, газо- и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.
———————————
<1> СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276.

На практике возникает следующий вопрос: распространяется ли правовой режим линейных объектов на объекты, предназначенные для их обслуживания? Думается, что линейный объект представляет собой главную вещь, а объект, необходимый для эксплуатации указанного объекта, является принадлежностью главной вещи.

Предоставление земельных участков для целей недропользования регулируется земельным законодательством и законодательством о недрах. В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» <1> участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр в соответствии с лицензией на пользование недрами, в том числе для добычи полезных ископаемых.
———————————
<1> СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

5. Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» под историческим поселением понимает городское или сельское поселение, в границах территории которого расположены объекты культурного наследия: памятники, ансамбли, достопримечательные места, а также иные культурные ценности, созданные в прошлом, представляющие собой археологическую, историческую, архитектурную, градостроительную, эстетическую, научную или социально-культурную ценность, имеющие важное значение для сохранения самобытности народов Российской Федерации, их вклада в мировую цивилизацию.

В историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой, соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), объемно-пространственная структура, фрагментарное и руинированное градостроительное наследие, форма и облик зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами, соотношение с природным и созданным человеком окружением, различные функции исторического поселения, приобретенные им в процессе развития, а также другие ценные объекты.

Градостроительная деятельность в историческом поселении должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения. В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, а также иных объектов, представляющих собой историко-культурную ценность или имеющих природоохранное, рекреационное или оздоровительное значение, в историческом поселении градостроительная деятельность подлежит особому регулированию в соответствии с ГрК РФ, Федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» и законодательством субъектов РФ.

Особое регулирование градостроительной деятельности в историческом поселении осуществляется посредством проведения под контролем соответствующих органов охраны объектов культурного наследия и органов исполнительной власти в области регулирования градостроительной деятельности комплекса мероприятий по охране объектов культурного наследия и включает:

— составление на основе историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований историко-культурного опорного плана в границах исторического поселения с обозначением всех градостроительных элементов и сооружений на земельных участках, представляющих собой историко-культурную ценность, как сохранившихся, так и утраченных, характеризующих этапы развития данного поселения;

— разработку градостроительных регламентов, касающихся размеров и пропорций зданий и сооружений, использования отдельных строительных материалов, цветового решения, запрета или ограничения размещения автостоянок, рекламы и вывесок, других ограничений, необходимых для обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов данного поселения.

Градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, и градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включаемые в правила застройки муниципальных образований, подлежат обязательному согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном Правительством РФ, и с органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законом данного субъекта РФ.

Данные, содержащиеся в историко-культурных опорных планах, сведения о границах территорий объектов культурного наследия как объектов градостроительной деятельности особого регулирования, границах зон охраны объектов культурного наследия подлежат внесению в градостроительный кадастр, а с 1 января 2006 г. — в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности.

Согласно Федеральному закону «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» под достопримечательными местами понимаются творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов. Статья 99 ЗК РФ относит земли достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел, к землям историко-культурного назначения.

В соответствии со ст. 96 ЗК РФ земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов относятся к особо охраняемым природным территориям и предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами (месторождениями минеральных вод, лечебных грязей, рапой лиманов и озер), благоприятным климатом и иными природными факторами и условиями, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. Специальным федеральным законом, регулирующим вопросы образования и функционирования лечебно-оздоровительных местностей и курортов, является Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.

6 — 10. В соответствии со ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). Границы земель лесного фонда определяются путем отграничения земель лесного фонда от земель иных категорий в соответствии с материалами лесоустройства.

Согласно ст. 102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов.

К землям особо охраняемых природных территорий ст. 95 ЗК РФ отнесены земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Земельный кодекс РФ разделяет сельскохозяйственные угодья и земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Земли запаса включены в данный перечень постольку, поскольку земли запаса не имеют самостоятельного режима использования и в соответствии со ст. 103 ЗК РФ использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию <1>.
———————————
<1> Подробнее см.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова, Е.А. Галиновской, Е.Л. Мининой и др. М.: Проспект, 2002.

Градостроительный регламент не распространяется также на земельные участки, расположенные в границах особых экономических зон. Правовой режим особых экономических зон определяется Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» <1>.
———————————
<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3127.

Особая экономическая зона — определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны следующих типов:

1) промышленно-производственные особые экономические зоны;

2) технико-внедренческие особые экономические зоны;

3) туристско-рекреационные особые экономические зоны;

4) портовые особые экономические зоны.

Промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более 20 кв. км. Технико-внедренческие особые экономические зоны создаются не более чем на двух участках территории, общая площадь которых составляет не более 2 кв. км.

Туристско-рекреационные особые экономические зоны и портовые особые экономические зоны создаются на одном или нескольких участках территории, определяемых Правительством Российской Федерации.

Портовые особые экономические зоны создаются на территориях морских и речных портов, открытых для международного сообщения и захода иностранных судов, территориях аэропортов, открытых для приема и отправки воздушных судов, выполняющих международные воздушные перевозки, а также на территориях, предназначенных в установленном порядке для строительства, реконструкции и эксплуатации морского порта, речного порта, аэропорта. Портовые особые экономические зоны не могут включать в себя имущественные комплексы, предназначенные для посадки пассажиров на суда, их высадки с судов и для иного обслуживания пассажиров.

Портовые особые экономические зоны создаются на участках территории, которые имеют общую границу и площадь которых составляет не более чем пятьдесят квадратных километров. Регулирование вопросов об увеличении указанной площади осуществляется постановлением Правительства Российской Федерации.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, в границах особых экономических зон определяется органами управления особыми экономическими зонами.

Особые экономические зоны могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности. На момент создания промышленно-производственной особой экономической зоны земельные участки, образующие ее территорию, не должны находиться во владении и (или) в пользовании граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты.

На момент создания технико-внедренческой особой экономической зоны земельные участки, образующие ее территорию, за исключением земельных участков, которые предоставлены для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты, не должны находиться во владении и (или) в пользовании граждан и юридических лиц, за исключением образовательных и (или) научно-исследовательских организаций.

На момент создания промышленно-производственной особой экономической зоны на земельных участках, образующих ее территорию, могут быть расположены только объекты, находящиеся в государственной и (или) муниципальной собственности и не находящиеся во владении и (или) в пользовании граждан и юридических лиц, за исключением объектов инженерной и транспортной инфраструктур.

Органы управления особыми экономическими зонами управляют и распоряжаются земельными участками в пределах ее территории на основании соглашения о создании особой экономической зоны в соответствии с законодательством РФ. Земельные участки в пределах территории особой экономической зоны могут предоставляться во временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды. Арендаторы земельных участков в пределах территории особой экономической зоны — собственники созданных ими объектов недвижимости имеют право выкупа расположенных под указанными объектами земельных участков в соответствии с законодательством РФ.

В настоящее время на территории Российской Федерации созданы следующие особые экономические зоны:

— на территории Елабужского района Республики Татарстан (особая экономическая зона промышленно-производственного типа);

— на территории г. Томска (особая экономическая зона технико-внедренческого типа);

— на территории Грязинского района Липецкой области (особая экономическая зона промышленно-производственного типа);

— на территории г. Дубны Московской области (особая экономическая зона технико-внедренческого типа);

— на территории г. Санкт-Петербурга (особая экономическая зона технико-внедренческого типа);

— на территории г. Москвы (особая экономическая зона технико-внедренческого типа).

Второй комментарий к Статье 36 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье определены важнейшие юридические свойства градостроительных регламентов — их сфера действия, исключения из этой сферы и т.д. Следует иметь в виду, что градостроительный регламент представляет собой неотъемлемую часть правил землепользования и застройки и в этом отношении отличается от иных документов, в названии которых есть слово «регламент», — от административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, от внутриорганизационных регламентов органов государственной власти (таких как Государственная Дума, КС РФ и пр.). Если в документах первого типа устанавливаются стандарты тех или иных административных процедур, а в документах второго типа регулируется текущая деятельность того или иного субъекта публичного права по принятию юридически значимых решений, то градостроительные регламенты имеют иные цели. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи их предназначение состоит в том, чтобы определять правовой режим земельных участков и всего, что находится над и под поверхностью участков и используется в процессе застройки и эксплуатации.

Показательно, что в ст. 85 ЗК РФ указано, что градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, но не весь режим целиком (хотя, следуя тексту закона, регламентация также распространяется и на недвижимость, возведенную на данных участках, правда, непонятно, какой смысл данная норма имеет в контексте ЗК РФ, возможно, здесь просто достигнуто единство формулировок, чтобы избежать коллизий между кодексами). Эта норма позволяет считать, что с точки зрения законодателя правовой режим земельного участка представляет собой сложную конструкцию, в которую входят как нормы земельного и градостроительного законодательства, так и нормы иных отраслей. Безусловно, приоритетным требованием является согласованность этих положений между собой как на уровне буквальном, так и в отношении принципов правового регулирования.

2. В содержание ч. 2 комментируемой статьи входят те обстоятельства, с учетом которых должны устанавливаться градостроительные регламенты. Подобно тому как это имело место в ст. 34 ГрК РФ, здесь приведены обстоятельства фактические (виды и формы использования земельных участков в границах территориальной зоны) и юридические (например, требования охраны объектов культурного наследия и т.п.). Необходимость подробного перечисления этих факторов, влияющих на содержание градостроительного регламента, обусловлена потребностью в его легитимации как документа, соответствующего и целям территориального зонирования, и направлениям развития данной конкретной территории. В судебной практике сложилась позиция о том, что подготовленный соответствующим образом градостроительный регламент не может нарушать субъективных прав частных лиц (в конечном итоге потому, что он разрабатывается и принимается в их же интересах).

Пример: суд отказал в удовлетворении исковых требований предпринимателя о признании недействительным утвержденного постановлением администрации города градостроительного плана земельного участка в части установления требования к предельному количеству этажей или предельной высоте здания, строения, сооружения. Как указал суд, согласно ч. 1 ст. 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В соответствии с правилами землепользования и застройки города высота здания, строения, сооружения может устанавливаться в составе градостроительного регламента применительно к соответствующей территориальной зоне, обозначенной на карте градостроительного зонирования. На карте градостроительного зонирования территории города выделены территориальные зоны, к которым приписаны градостроительные регламенты по видам и предельным параметрам разрешенного использования объектов недвижимости, в том числе предельной этажности построек. Перечисленные документы в совокупности устанавливают градостроительные регламенты по предельным параметрам разрешенного использования объектов недвижимости, таким образом, спорный градостроительный план не нарушает права и законные интересы предпринимателя (см. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 21 марта 2016 г. по делу N А43-29993/2014).

3. Общим принципом является универсальность действия градостроительных регламентов. В границах территориальной зоны располагаются земельные участки, объекты капитального строительства и иные объекты, чей правовой режим подчиняется требованиям, установленным в регламентах. Формулировка комментируемой статьи (п. 3) исключает возможность существования таких земельных участков, правовой режим которых не определен. В судебной практике сложилась позиция, согласно которой приоритетом (для целей определения правового режима того или иного земельного участка) обладают именно градостроительные регламенты (соответственно, правила землепользования и застройки), но не другие нормативные документы.

Пример: постановлением главы городского округа — город Волжский был изменен вид разрешенного использования земельного участка. Из преамбулы Постановления от 28 августа 2014 г. N 5975 следует, что оно принято в целях устранения технической ошибки и приведения ранее вынесенного Постановления от 24 мая 2006 г. N 185-ГО в соответствие с Методикой государственной оценки земель промышленности и иного специального назначения. ОАО «Волжский трубный завод», полагая, что Постановление N 5975 является незаконным, нарушает права и охраняемые законом интересы общества, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением. Суд первой инстанции пришел к выводу о правомерности принятия администрацией оспариваемого ненормативного акта об уточнении вида разрешенного использования, но суд апелляционной инстанции данное решение отменил. При этом судом было указано, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Частью 3 ст. 36 ГрК РФ предусмотрено, что действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования. Из системного толкования ч. 4 ст. 37 ГрК РФ и ст. 7 ЗК РФ следует, что изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в собственности юридического лица, невозможно без волеизъявления собственника такого земельного участка, при этом вид разрешенного использования изменяется в соответствии с градостроительным регламентом (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14 сентября 2015 г. по делу N А12-42841/2014).

4. Помимо земельных участков с общим правовым режимом, законодатель устанавливает, что в ряде случаев действие градостроительных регламентов не распространяется на земельные участки, имеющие особое значение или находящиеся под охраной. Как следует из ч. 4 комментируемой статьи, таковыми являются земельные участки:

1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия;

2) в границах территорий общего пользования;

3) предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;

4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Из приведенных выше исключений становится понятно, что земельные участки подобного рода не остаются без правового регулирования, их режим является специальным по отношению к тем участкам, в отношении которых действуют регламенты. Участки, названные в ч. 4 комментируемой статьи, не исключены из системы градостроительного планирования и кадастрового учета, подтверждением чему служит письмо Росреестра от 23 сентября 2015 г. N 14-09221/15, в п. 2 которого указано, что осуществление государственного кадастрового учета образуемого земельного участка возможно и в том случае, когда вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту, — если речь идет об участке, на который не распространяется действие регламента. В судебной практике сложился аналогичный подход.

Пример: арбитражный суд удовлетворил исковые требования управления коммунального хозяйства и благоустройства муниципального образования к Федеральной кадастровой палате Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии о признании незаконным решения кадастровой палаты об отказе управлению в осуществлении государственного кадастрового учета сформированного земельного участка. Как указал суд, в силу п. 1 ст. 85 ЗК РФ использование земель населенных пунктов осуществляется с учетом территориального зонирования и градостроительных регламентов, утвержденных для каждой территориальной зоны. При этом на основании п. 2 ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территории общего пользования. Оспариваемый отказ мотивирован несоответствием размера образуемого земельного участка предельному минимальному размеру участков, находящихся в зоне застройки индивидуальными жилыми домами. Между тем сформированный земельный участок расположен на территории (землях) общего пользования. Следовательно, минимальные размеры земельных участков в зоне жилой застройки на образованный (спорный) участок не распространяются (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 декабря 2015 г. по делу N А32-10814/2015).

5. В комментируемой статье (ч. ч. 5 — 6) определены специальные случаи, когда применительно к некоторым территориям градостроительные регламенты не устанавливаются, а в других случаях — устанавливаются, но с соблюдением дополнительных требований, установленных в законодательстве РФ. Когда законодатель перечисляет категории земель, для которых отсутствуют регламенты (земли лесного фонда, земли запаса и пр.), он имеет в виду, что на данных землях вообще не дозволено сооружать какие-либо объекты капитального строительства. Таким образом, поскольку застройка подобных земель исключена, нет смысла в установлении дифференцированного по разрешенным видам режима использования земельных участков, в этом случае вся территория характеризуется единой функциональной ролью.

Когда законодатель определяет, что градостроительные регламенты не устанавливаются в отношении территорий опережающего социально-экономического развития, подразумеваются те части территории субъекта РФ, включая закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения (ст. 2 Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ»). Подобного рода территории создаются на 70 лет. Срок существования территории опережающего социально-экономического развития может быть продлен по решению Правительства РФ.

При создании этой территории также определяются:

1) перечень видов экономической деятельности, при осуществлении которых действует особый правовой режим осуществления предпринимательской деятельности;

2) минимальный объем капитальных вложений резидентов территории опережающего социально-экономического развития в осуществление соответствующих видов экономической деятельности на территории опережающего социально-экономического развития;

3) положение о применении или неприменении на территории опережающего социально-экономического развития таможенной процедуры свободной таможенной зоны, установленной таможенным законодательством Таможенного союза;

4) описание местоположения границ территории опережающего социально-экономического развития;

5) при необходимости — минимальные требования к уровню применяемых резидентами территории опережающего социально-экономического развития технологий и методов производства, оборудования для соответствующих видов экономической деятельности.

В настоящее время действует 13 постановлений Правительства РФ, каждым из которых создана территория опережающего социально-экономического развития.

Как видно из приведенных выше положений, особый статус той или иной территории способствует выведению ее из-под общего правила о территориальном зонировании. Другим вариантом, предусмотренным комментируемой статьей в отношении территории исторических поселений, достопримечательных мест, земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зон с особыми условиями, является установление регламентов в соответствии с теми требованиями, которые предъявляются законодательством РФ к использованию земель данных видов. Так, например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» установлено, что на территориях округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения устанавливается режим хозяйственной деятельности, запрещающий всякие работы, загрязняющие почву, воду и воздух, наносящие ущерб лесам, зеленым насаждениям, ведущие к развитию эрозионных процессов и отрицательно влияющие на природные лечебные ресурсы и санитарное и экологическое состояние территорий.

Округа санитарной и горно-санитарной охраны включают в себя территории лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения. В составе округа выделяется до трех зон. Режим первой зоны устанавливается для месторождений минеральных вод (для скважин, источников), месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, используемых в лечебных целях, а также для оборудованных лечебных пляжей и прилегающих к ним акваторий. На территории первой зоны запрещаются проживание и осуществление всех видов хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованием и использованием природных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически безопасных и рациональных технологий. Режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно-курортного строительства. Здесь запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов. Режим третьей зоны устанавливается для ближайших областей питания и участков разгрузки минеральных вод, водосборных площадей месторождений лечебных грязей, месторождений других полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, а также для территорий, обеспечивающих защиту природных лечебных ресурсов от неблагоприятного техногенного воздействия. Здесь вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных объектов и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением. Допускаются только те виды работ, которые не окажут отрицательного влияния на природные лечебные ресурсы и санитарное состояние лечебно-оздоровительной местности или курорта федерального значения.

6. Как следует из ч. ч. 8 — 10 комментируемой статьи, не соответствующие градостроительным регламентам земельные участки (или объекты капитального строительства) могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия. Необходимо иметь в виду, что законодатель под использованием подразумевает лишь ту деятельность, которая не влечет за собой изменения физических параметров данных объектов, поскольку в последнем случае речь идет о реконструкции, а она может осуществляться только в той мере, в какой достигается соответствие данных объектов регламентам (или в крайнем случае уменьшается степень несоответствия). Однако и в этом случае любое использование данных объектов может быть запрещено, если создается опасность, о которой было сказано выше. Угроза жизни, здоровью и иным названным в комментируемой статье ценностям составляет предмет доказывания и является содержательным основанием для запрещения использовать тот или иной объект. Суды, как правило, различают формальные и содержательные основания для запрета, склоняясь в пользу вторых, но не первых.

Пример: суд отказал в удовлетворении исковых требований администрации города к предпринимателю о запрете использовать жилой дом для размещения магазина продовольственных товаров и автозапчастей при отсутствии разрешения на условно разрешенный вид использования. Как указал суд, на основании ч. ч. 8, 10 ст. 36 ГрК РФ запрет на использование земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости может быть наложен только в исключительном случае — их использование опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры). Судом установлено отсутствие в материалах дела доказательств того, что использование принадлежащего ответчику жилого дома, находящегося на принадлежащем ему земельном участке, под объект торговли создает или может создать угрозу жизни или здоровью граждан, для окружающей среды, объектов культурного наследия (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 6 апреля 2016 г. по делу N А27-13386/2015).