Статья 34. Порядок установления территориальных зон

1. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

2. Границы территориальных зон могут устанавливаться по:

1) линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

2) красным линиям;

3) границам земельных участков;

4) границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

5) границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

6) естественным границам природных объектов;

7) иным границам.

3. Границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами территориальных зон.

Комментарий к Ст. 34 ГрК РФ

1. При установлении территориальных зон учитываются различные факторы, предусмотренные пп. 1 — 6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ. Однако они имеют различную степень обязательности. Так, при установлении территориальных зон обязательны требования пп. 1, 2 и 3 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ. Требования пп. 4, 5 и 6 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ носят рекомендательный характер и могут не учитываться при установлении территориальных зон.

2. Границы территориальных зон изменяются вместе с границами объектов, перечисленных в пп. 1 — 6 ч. 2 ст. 34 ГрК РФ, по которым указанные зоны устанавливаются. Например, границы территориальных зон, установленные по границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований и границам муниципальных образований, в том числе по границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, изменяются вместе с изменением указанных границ.

Порядок изменения границ населенных пунктов установлен ст. 84 ЗК РФ. Внешние границы земель населенных пунктов называются чертой городских и сельских поселений. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Утверждение и изменение черты городских и сельских поселений осуществляются органами государственной власти субъектов РФ, за исключением черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которая утверждается и изменяется федеральным законом по согласованному представлению законодательных (представительных) органов города Москвы и законодательных (представительных) органов Московской области, законодательных (представительных) органов города Санкт-Петербурга и законодательных (представительных) органов Ленинградской области. Утверждение и изменение черты городских поселений, входящих в состав закрытых административно-территориальных образований, осуществляются Правительством РФ.

Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает порядок изменения границ муниципального образования, согласно которой изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти.

Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» <1> под природным объектом понимаются естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Под естественной экологической системой данный Федеральный закон понимает объективно существующую часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществ и энергией. Природный ландшафт — территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях. Элементарными примерами природных объектов являются леса и водные объекты. Естественный характер границ природных объектов означает, что они определялись в результате природных изменений без вмешательства человека.
———————————
<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

3. Зоны с особыми условиями использования территорий, к которым ГрК РФ отнесены охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, могут не совпадать с границами, а накладываются на территориальные зоны различных видов, определенные ст. 35 ГрК РФ.

Второй комментарий к Статье 34 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье урегулированы общие принципы установления территориальных зон. Территориальными зонами являются территории, для которых определены границы и установлены градостроительные регламенты. Суть территориального зонирования состоит в «разграничении территорий, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, которые не могут быть совместимы между собой, установлении на этой основе границ зон и подзон, перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах — градостроительных регламентов. Обоснование устанавливаемых в зонировании ограничений на использование земель осуществляется на стадии анализа существующего использования земель и планирования их будущего использования. Установление территориальных зон производится таким образом, чтобы это была территория, включающая однородные по характеристикам и параметрам разрешенного использования земельные участки» <69>.
———————————
<69> Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Постатейный научно-практический комментарий к Земельному кодексу РФ. М., 2002.

Территориальное зонирование, как указывают некоторые исследователи, характеризуется пространственным и временным признаками. Первый из них обозначает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности; описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон <70>. Комментируемая статья также сконструирована с учетом и пространственного, и временного факторов. С одной стороны, здесь определено, что основой зонирования должно выступать существующее (на момент определения территориальных зон) использование земельных участков, с другой стороны, должно быть принято во внимание и планируемое их использование.
———————————
Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.

<70> См.: Комментарий к Водному кодексу РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ (постатейный) / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2011.

Заслуживает внимания тот факт, что ни одному из указанных принципов законодатель приоритета не отдает, подтверждением чему выступает судебная практика.

Пример: арбитражный суд отказал в удовлетворении исковых требований предпринимателя к городской думе о признании недействующими правил землепользования и застройки городского округа в части установления рекреационной зоны в границах принадлежащих предпринимателю земельных участков. Как указал суд, в соответствии со ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом в том числе сложившейся планировки территории и существующего землепользования. Как следует из материалов дела, на момент приобретения предпринимателем в собственность земельных участков и на дату принятия городской думой спорного решения вид разрешенного использования указанных земельных участков соответствовал разрешенному использованию, установленному для зон рекреационного назначения. В силу изложенного суд пришел к выводу о том, что при принятии городской думой оспариваемого решения учитывалось уже существующее землепользование, что соответствует требованиям закона (см. Постановление ФАС Центрального округа от 7 июля 2014 г. по делу N А64-7836/2013).

В другом деле суд разъяснил, что ГрК РФ не содержит положений, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в документах территориального планирования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территорий направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие (то есть изменение в будущем) территории (см. Апелляционное определение Алтайского краевого суда от 18 ноября 2014 г. по делу N 33-8360/14). Таким образом, и учет существующего положения дел, и ориентация на планы градостроительного развития не являются самоценными с юридической точки зрения, а конфликт между этими двумя ценностями всякий раз может быть разрешен по-иному.

2. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, границы территориальных зон устанавливаются с учетом социально-экономических и юридических обстоятельств. К первым относятся:

— возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

— наличие функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района);

— сложившаяся планировка территории и существующее землепользование;

— планируемые изменения границ земель различных категорий;

— историко-культурный опорный план исторического поселения федерального значения (или поселения регионального значения).

К юридическим обстоятельствам, которые необходимо учитывать при зонировании, относятся:

— наличие определенных ГрК РФ территориальных зон (об их перечне и составе см. комментарий к ст. 35);

— предотвращение возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках.

Смысл определения данных обстоятельств в тексте ГрК РФ заключается в том, чтобы предложить органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления некий единый методический подход к территориальному зонированию (в муниципальных правовых актах, посвященных территориальному зонированию, эти принципы, как правило, не указываются, делается лишь отсылка к комментируемой статье ГрК РФ). Кроме того, социально-экономические и юридические критерии могут быть использованы при последующем пересмотре документов градостроительного планирования по причине выявленных несоответствий между фактически определенными границами территориальных зон и теми принципами, которые оказались нарушенными.

3. В комментируемой статье урегулированы также общие правила определения границ территориальных и иных зон (ч. ч. 2 и 3). Определено, что границы территориальных зон могут устанавливаться по следующим ориентирам:

— линиям магистралей, улиц, проездов, разделяющим транспортные потоки противоположных направлений;

— красным линиям;

— границам земельных участков;

— границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований;

— границам муниципальных образований, в том числе границам внутригородских территорий городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

— естественным границам природных объектов;

— иным границам.

Как видно из приведенной формулировки, в целях удобства для установления границ территориальной зоны может быть определена и какая-либо иная естественная привязка. В градостроительных документах чаще всего встречается определение границ территориальных зон посредством привязки к линиям улиц, границам земельных участков, естественным границам природных объектов.

Границы иных зон (с особыми условиями использования территорий, объектов культурного наследия) по общему правилу не обязаны совпадать с территориальными зонами. При этом для определения юридической судьбы соответствующего земельного участка принципиально важным оказывается именно это особое зонирование. Такая позиция сложилась и в судебной практике.

Пример: суд отказал в удовлетворении требований истцов о признании незаконным решения Департамента земельных и имущественных отношений субъекта РФ об отказе в предоставлении истцам земельного участка в общую долевую собственность. Как указал суд, испрашиваемый земельный участок входит в границы 2-й зоны округа санитарной охраны курортной зоны города, является курортом федерального значения и не может быть предоставлен в собственность истцов. При этом суд отклонил ссылку истцов на отсутствие доказательств, подтверждающих вхождение участка в земли округа санитарной охраны со ссылкой на его принадлежность к землям населенных пунктов. Как указал суд, согласно ч. 3 ст. 34 ГрК РФ границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон. Таким образом, зоны округа санитарной охраны курортной зоны не устанавливают зонирование территорий городского округа, как полагают истцы, а являются зонами с особыми условиями использования территорий (см. Определение Приморского краевого суда от 20 марта 2014 г. по делу N 33-2190).