Статья 3. Законодательство о градостроительной деятельности

1. Законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

3. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

4. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.

Комментарий к Ст. 3 ГрК РФ

1. Под нормативными правовыми актами понимаются принимаемые в пределах компетенции уполномоченными государственными, муниципальными и иными органами документы, содержащие обязательные для применения и исполнения гражданами и юридическими лицами общие (неперсонифицированные) правила поведения (нормы), рассчитанные на неопределенное количество случаев и не исчерпывающиеся исполнением. В отличие от нормативных актов индивидуальные акты не содержат норм — общих правил поведения.

К иным, кроме федеральных законов, нормативным правовым актам РФ относятся указы Президента РФ, постановления и иные акты Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и иные акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств.

К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты президентов, глав, руководителей администраций и иных высших должностных лиц субъектов РФ, постановления и иные (кроме законов) акты законодательных (представительных) органов субъектов РФ, акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

2 — 3. Все федеральные законы имеют равную силу и не должны по своей силе отличаться друг от друга, что определяется общепризнанными принципами права и подтверждено постановлением Конституционного Суда РФ по вопросу приоритетности и верховенства Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ).

Однако в определенной (почти в каждой) сфере общественных отношений, как правило, принимается и действует головной закон, обладающий верховенством в этой сфере общественных отношений: все остальные принимаемые в этой сфере акты не могут противоречить ему, т.е. должны ему соответствовать в интересах выстраивания иерархии актов, их координации между собой, обеспечения единого правопонимания и соответствующего правопорядка.

Таким головным актом в законодательстве о градостроительной деятельности является ГрК РФ, которому не могут по вопросам градостроительной деятельности противоречить все нормативные правовые акты, предусмотренные ч. 1 и 4 комментируемой статьи.

4. В муниципальных образованиях по вопросам градостроительной деятельности представительными органами, органами местного самоуправления также принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальный правовой акт — это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Согласно ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, с установлением правил, обязательных для исполнения на территории муниципального образования;

3) правовые акты:

а) главы муниципального образования (постановления и распоряжения) в пределах полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования;

б) постановления главы местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, иных органов местного самоуправления;

в) распоряжения и приказы должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Предприятиями, учреждениями, организациями принимаются локальные акты, не входящие в законодательство, но составляющие вместе с другими указанными выше нормативными правовыми актами нормативно-правовую базу — иерархию нормативных правовых актов градостроительной деятельности.

Компетенция муниципальных и локальных органов в области градостроительной деятельности достаточно широка и устанавливается ГрК РФ и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами, регулирующими градостроительные отношения (ст. 8 ГрК РФ).

Согласно ст. 15 Конституции РФ составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Ратификация международных договоров, в том числе по вопросам градостроительной деятельности, осуществляется Государственной Думой РФ, а координатором их выполнения становится МИД РФ.

Второй комментарий к Статье 3 Градостроительного кодекса

1. Комментируемая статья закрепляет состав законодательства о градостроительной деятельности, содержит перечень его источников и определяет (частично) соотношение между ними. Анализ представленного в статье перечня нормативных правовых актов показывает, что категория «законодательство» понимается в ней в широком смысле, а оно само строится как трехуровневая система, основанная на конституционном распределении предметов ведения между РФ, субъектами РФ и местным самоуправлением (ст. ст. 12, 71 — 73 Конституции РФ). В составе такого законодательства есть законы (в буквальном смысле) и подзаконные нормативные правовые акты о градостроительной деятельности как федерального, так регионального и местного уровня.

1.1. Первым в своеобразном перечне правовых актов в комментируемой статье назван ГрК РФ, который, будучи кодифицированным нормативным правовым актом, является юридической основой всей системы градостроительного законодательства. На основных положениях (принципах) комментируемого Кодекса разрабатываются законы и иные нормативные правовые акты, составляющие законодательство о градостроительной деятельности (см. комментарий к ст. 2).

Помимо этого, следует отметить, что ГрК РФ является так называемым «рабочим» законом в сфере градостроительства. Его нормами достаточно полно и конкретно регулируются отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (то есть весь комплекс градостроительных отношений) (см. ч. 1 ст. 4 ГрК РФ).

Установленная в комментируемой статье иерархическая структура законов и иных нормативных правовых актов в основном соответствует аналогичным перечням актов, предусмотренным в других федеральных законах (в том числе кодексах, например, в ГК РФ, ЗК РФ и др.). Следует учитывать, что, несмотря на то, что в комментируемой статье в перечне законодательных актов не перечислены Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерацией, являющиеся составной частью российской правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), они также относятся к источникам градостроительного права.

1.2. Вслед за ГрК РФ в комментируемой статье названы другие федеральные законы. Судя по тексту ст. 4 (п. п. 3 — 6) ГрК РФ, многие вопросы и отношения в сфере градостроительства регулируются иным законодательством РФ, например, ФЗ «Об архитектурной деятельности», Техническим регламентом о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ и др.

Если данные общественные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (т.е. при наличии пробелов в ГрК РФ), к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, иное законодательство РФ. В этой связи можно назвать соответственно ЗК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», ФЗ «О животном мире», ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ», а также ФЗ «О саморегулируемых организациях» (который применяется к отношениям, связанным с приобретением, утратой статуса ГрСРО, определением их правового положения и т.п.) и др. Отсылочные нормы градостроительного законодательства имеются также в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ «О теплоснабжении» (ч. 1 ст. 14, ч. 7 ст. 15 и др.) и в целом ряде других федеральных законов.

1.3. Помимо федеральных законов регулирование многих вопросов в сфере градостроительных отношений осуществляется подзаконными нормативными правовыми актами, к числу которых потенциально могут быть отнесены указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и др.

Однако наиболее часто по вопросам градостроительства и градостроительных отношений принимаются постановления Правительства РФ. Вот лишь некоторые из значимых Постановлений Правительства РФ по вопросам градостроительных отношений: от 19 января 2006 г. N 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства», от 20 июня 2006 г. N 384 «Об утверждении Правил определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон», от 23 марта 2008 г. N 198 «Об утверждении Положения о подготовке и согласовании проекта схемы территориального планирования РФ», от 24 марта 2007 г. N 178 «Об утверждении Положения о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов РФ» и др.

1.4. Немало вопросов в сфере градостроительства регулируются так называемыми ведомственными нормативными правовыми актами, которые также охватываются понятием «иные нормативные правовые акты». Это нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в частности, таких как Министерство финансов РФ (Минфин РФ) и Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (Минстрой РФ). На основании и в соответствии с законом нормативные правовые акты указанных министерств регулируют вопросы градостроительства в пределах своей ведомственной компетенции. В качестве примера можно привести следующие ведомственные правовые акты: Приказ Минфина РФ от 5 ноября 2015 г. N 171н «Об утверждении Перечня элементов планировочной структуры, элементов улично-дорожной сети, элементов объектов адресации, типов зданий (сооружений), помещений, используемых в качестве реквизитов адреса, и Правил сокращенного наименования адресообразующих элементов», Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ (РДС 30-201-98), утв. Постановлением Госстроя России от 6 апреля 1998 г. N 18-30, и др.

В настоящее время продолжает действовать несколько нормативных, а также методических документов, принятых (теперь уже ликвидированным) Министерством регионального развития РФ (например, Приказ Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2009 г. N 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства», Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов).

Характерной особенностью законодательства, регулирующего градостроительные отношения, является то, что многие правовые акты в этой сфере (особенно ведомственные) содержат нормы технико-правового характера (стандарты и своды правил — ГОСТы и СНиПы и т.п.). Например, разработаны и широко применяются: СП 48.13330.2011 «Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004», утв. Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2010 г. N 781; СП 42.13330.2011 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89», утв. Приказом Минрегиона России от 28 декабря 2010 г. N 820; СП 256.1325800.2016 «Электроустановки жилых и общественных зданий. Правила проектирования и монтажа», утв. Приказом Минстроя России от 29 августа 2016 г. N 602/пр, и др. <5>.
———————————
<5> См. Перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», утв. Постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2014 г. N 1521.

2. Обязательным требованием к построению представленной в комментируемой статье системы законодательных актов является их соответствие ГрК РФ, что выражается в официальном закреплении принципа приоритета правовых норм ГрК РФ перед нормами других законов и иных правовых актов (см. ч. ч. 2 — 4 ст. 3 ГрК РФ).

По общему правилу все федеральные законы (за исключением федеральных конституционных законов) имеют равную юридическую силу и не должны отличаться в этом друг от друга. Однако это требование обычно не распространяется на кодифицированные законы, которые часто обладают верховенством в соответствующей сфере общественных отношений (см. ч. ч. 2 — 5 ст. 3 ГК РФ, ч. 1 ст. 2 ЗК РФ, ч. ч. 2, 3, 8 ст. 5 ЖК РФ и др.). Все остальные принимаемые в этих сферах (отраслях) правовые акты не могут противоречить отраслевому кодексу и должны ему соответствовать.

В градостроительном законодательстве таким актом является ГрК РФ, которому не могут противоречить ни федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные общероссийские нормативные правовые акты, ни законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2).

В связи с обнаружившимся несоответствием (противоречием) той или иной нормы федерального или регионального законодательства ГрК РФ соответствующий нормативный правовой акт может быть судом признан (в оспариваемой части) противоречащих данному Кодексу, недействующим и не подлежащим применению (см., например, Определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 28 июня 2006 г. по делу N 1-Г06-2006, Постановление ФАС Северо-Западного округа от 18 апреля 2014 г. по делу N А56-42020/2013, решение Арбитражного суда Пермской области от 9 сентября 2003 г. по делу N А-50-14333-203, решение Ухтинского городского суда Республики Коми от 17 июля 2008 г. по делу N 2-945/08 и др.).

3. Значительный массив законов и иных нормативных правовых актов о градостроительной деятельности и градостроительных отношениях имеется в субъектах РФ. Правотворческая компетенция субъектов РФ в этой сфере основана на существовании предметов совместного (с Российской Федерацией) и собственного исключительного ведения в вопросах законотворчества (ст. ст. 72 и 73 Конституции РФ) и вытекает из ГрК РФ. Предметами совместного ведения РФ и ее субъектов в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ обозначены:

— вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (подп. «в»);

— природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры (подп. «д»);

— координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение (подп. «ж»);

— административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (подп. «к») и др.

Названные вопросы связаны (в той или иной мере) с градостроительством и градостроительными отношениями, подлежащими законодательному регулированию. Это позволяет субъектам РФ разрабатывать и принимать свое региональное законодательство о градостроительной деятельности.

В настоящее время в ряде субъектов РФ действуют региональные градостроительные кодексы (например, в республиках Башкортостан, Бурятия, Татарстан, Краснодарском крае, городе Москве, Архангельской, Волгоградской, Ленинградской, Московской, Мурманской, Нижегородской областях и др.). Практически в каждом субъекте РФ имеются отдельные специальные законы, например, об особо охраняемых природных территориях и объектах и др.

К иным, кроме законов, нормативным правовым актам субъектов РФ относятся акты (постановления, распоряжения и т.п.), издаваемые их высшими должностными лицами (президентами, главами, председателями правительств и т.п.).

4. Последними в иерархическом списке нормативных правовых актов, составляющих законодательство о градостроительной деятельности, названы муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ. Из текста ч. 4 комментируемой статьи вытекает, что по вопросам градостроительной деятельности могут приниматься муниципальные правовые акты как нормативно-правового, так и индивидуального правоприменительного характера.

Муниципальный правовой акт, как определено в ч. 1 ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое, как правило, по таким же вопросам органом и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты (решения) представительного органа муниципального образования;

3) нормативные и иные акты: главы муниципального образования (постановления и распоряжения), местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования (ч. 1 ст. 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления в области градостроительной деятельности устанавливается ГрК РФ и принимаемыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами (см. комментарий к ст. 8). Как правило, нормативные правовые акты по вопросам градостроительных отношений принимаются представительными органами муниципальных образований и местными администрациями (решения о градостроительном регламенте поселения, правила производства земляных работ в городе, о размещении средств наружной рекламы и др.). Некоторые правовые акты муниципальных органов и должностных лиц носят не столько нормативный, сколько методический либо правоприменительный характер.