Статья 29.2. Содержание нормативов градостроительного проектирования

1. Региональные нормативы градостроительного проектирования устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального значения, относящимися к областям, указанным в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса, иными объектами регионального значения населения субъекта Российской Федерации и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации.

2. Региональные нормативы градостроительного проектирования могут устанавливать предельные значения расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения, предусмотренными частями 3 и 4 настоящей статьи, населения муниципального образования и предельные значения расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.

3. Нормативы градостроительного проектирования муниципального района устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения муниципального района, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 3 статьи 19 настоящего Кодекса, иными объектами местного значения муниципального района населения муниципального района и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципального района.

4. Нормативы градостроительного проектирования поселения, городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, городского округа, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения поселения, городского округа населения поселения, городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, городского округа.

5. Нормативы градостроительного проектирования включают в себя:

1) основную часть (расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными частями 1, 3 и 4 настоящей статьи, населения субъекта Российской Федерации, муниципального образования и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъекта Российской Федерации, муниципального образования);

2) материалы по обоснованию расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования;

3) правила и область применения расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования.

Комментарий к Ст. 29.2 ГрК РФ

1. Части 1, 2, 3 и 4 комментируемой статьи устанавливают содержание региональных и местных нормативов. При этом в основном содержание региональных и местных нормативов совпадает.

В связи с этим прокомментируем одновременно указанные части комментируемой статьи, а после рассмотрения общих положений о региональных и местных нормативах отдельно рассмотрим отличительные черты каждого из этих видов нормативов.

Во-первых, как региональные, так и местные нормативы содержат расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности и максимально допустимого уровня территориальной доступности населения субъекта или муниципального образования РФ для объектов регионального, местного значения или иных объектов.

Так, в отношении содержания региональных нормативов в статье указано, что они должны включать в себя расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности следующими объектами:

1) объектами регионального значения, относящимися к областям, указанным в ч. 3 ст. 14 ГрК РФ, а именно:

— транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

— предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;

— образование;

— здравоохранение;

— физическая культура и спорт;

— иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ;

2) иными объектами регионального значения.

Понятие объектов регионального значения дано в ст. 1 ГрК РФ — это объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта РФ, органов государственной власти субъекта РФ законодательством, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта РФ.

Понятие иных объектов регионального значения (равно как и иных объектов местного значения) федеральное законодательство не раскрывает. Представляется, что законодатель обоснованно предвидел невозможность предусмотреть все сферы деятельности органов власти субъектов РФ или муниципалитетов, для реализации полномочий которых могут потребоваться те или иные объекты и (или) их признание объектами регионального (местного) значения.

Возможно, в связи с этим законодатель фактически дважды подчеркнул «открытость» списка объектов, уровень обеспеченности которыми устанавливается в нормативах. Как было показано ранее, помимо того, что в комментируемом положении Кодекса прямо указано на иные объекты регионального значения, в ч. 3 ст. 14 ГрК РФ, к которой отсылает комментируемая статья, установлена возможность признания объектами регионального значения объектов, относящихся к прямо не поименованным в ч. 3 ст. 14 ГрК РФ иным отраслям.

При этом отсутствие определения иных объектов регионального значения в федеральном законодательстве компенсируется развитием данного положения в региональном законодательстве.

Так, например, при сопоставлении видов объектов регионального значения, указанных в ГрК РФ, с видами объектов регионального значения, указанными в нормативах Московской области (утв. Постановлением Правительства Московской области от 17 августа 2015 г. N 713/30 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Московской области»), становится очевидным, что на практике под категорию «иные объекты регионального значения» подпадает значительное количество объектов регионального значения, прямо не указанных в ГрК РФ.

Таблица 2

Иные объекты регионального значения

(на примере градостроительного проектирования нормативов

Московской области)

Области полномочий субъектов РФ, указанные в ГрК РФ, в соответствии с которыми классифицируются на виды объекты регионального значения Объекты регионального значения, указанные в нормативах Московской области

транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения — объекты для хранения индивидуального автомобильного транспорта;

— сеть дорог и улиц

предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий административно-управленческие объекты

образование объекты образования

здравоохранение объекты здравоохранения

физическая культура и спорт объекты физической культуры и спорта

иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ — объекты инженерного обеспечения (энерго-, тепло-, газоснабжение, водоснабжение, водоотведение);

— объекты торговли и общественного питания;

— объекты коммунального и бытового обслуживания;

— объекты связи, финансовых, юридических и др. услуг;

— объекты общего пользования;

— организации социального обслуживания;

— объекты культуры;

— объекты жилищного строительства

Как видно, категория иных объектов регионального значения наполняется содержанием на региональном уровне. Поэтому, вероятно, имеет место компетентное умолчание законодателя в части отсутствия определения иных объектов в федеральном законодательстве.

Второе, на что хотелось бы обратить внимание, это собственно сами расчетные показатели. Фактически ГрК РФ лишь предписывает регионам (и муниципалитетам) рассчитать минимальный уровень обеспеченности теми или иными объектами и максимально допустимый уровень территориальной доступности таких объектов, однако не устанавливает требования к таким расчетам. Кодекс предписывает учитывать при разработке нормативов различные программные документы и ряд объективных факторов (ст. ст. 29.3, 29.4), а также включать в нормативы обосновывающие расчеты материалы (ч. 5 комментируемой статьи). Тем не менее формулировка ГрК РФ не гарантирует разумности, достаточности и обоснованности параметров, закладываемых органами власти субъектов РФ или органами местного самоуправления в нормативы. Как будет показано ниже, в большей степени данный вопрос актуален именно для региональных нормативов, для расчетов показателей которых не установлено вообще никаких рамок, однако и для местных нормативов данная проблема не может считаться отсутствующей.

Примечательно, что данная проблема может оказаться разрешенной в рамках иных нормативных правовых актов (не ГрК РФ).

Так, в подп. «а» п. 1 перечня поручений Президента РФ N Пр-1441 Правительству РФ поручено разработать законопроект, устанавливающий критерии доступности населению услуг социальной сферы, в том числе в сфере образования, культуры, социального обслуживания, и требования к размещению соответствующих организаций. Во исполнение указанного поручения Правительством РФ подготовлен законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части установления критериев доступности населению услуг в сфере культуры, образования и социального обслуживания» <52>.
———————————
<52> Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: regulation.gov.ru/projects#npa=41583 (дата обращения: 28.02.2017).

Законопроектом предлагается внесение ряда изменений в Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в РФ», в Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-1 «Основы законодательства РФ о культуре», Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ», а также законы, регулирующие полномочия региональных и местных органов власти. Законопроект устанавливает критерии доступности социально важных услуг (например, географическая удаленность, физическая доступность мест предоставления услуг и пр.), а также предлагает наделить региональные власти полномочиями по установлению целевых значений критериев доступности, а местные органы власти — обязанностями по созданию условий по их достижению.

Фактически критерии доступности в рамках вышеуказанного законопроекта будут выполнять функцию, аналогичную функции нормативов.

Рассмотрев общие требования к содержанию нормативов (как региональных, так и местных), обратимся к установленным комментируемой статьей отличиям, специфическим чертам в содержании региональных и местных нормативов.

2. Частью 2 комментируемой статьи ГрК РФ установлена диспозиционная норма о возможности включения в региональные нормативы:

1) предельных значений расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения для муниципальных образований, находящихся на территории соответствующего субъекта РФ;

2) предельных значений расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения муниципальных образований.

Фактически субъектам РФ дано право установить рамочные значения расчетных показателей, используемых в местных нормативах. Это частично снимает вышеуказанную проблему отсутствия каких бы то ни было требований (предельных значений) к расчетным показателям нормативов, по крайней мере в отношении местных нормативов. Как видно, данными полномочиями наделены субъекты РФ (а не федеральные органы власти).

При этом субъекты вправе (а не обязаны) устанавливать предельные значения расчетных показателей.

По мнению авторов, в данном случае также уместно говорить о дальнейшем развитии ч. 2 ст. 29.1 ГрК РФ, в которой устанавливается необходимость обеспечения систематизации нормативов. Если субъект РФ воспользуется своим правом и установит предусмотренные комментируемым положением предельные значения, то региональные и местные нормативы в еще большей степени будут выстраиваться в стройную иерархию нормативов.

Еще одним отличием в содержании региональных и местных нормативов является то, что местные нормативы разделяются соответственно на нормативы муниципального района и нормативы поселения, городского округа.

Данные подвиды нормативов несколько отличаются по перечню видов объектов местного значения, для которых устанавливаются расчетные показатели. Ниже приведена сравнительная таблица.

Таблица 3

Сравнение состава сведений нормативов муниципального района

и нормативов поселения, городского округа

Объекты местного значения, для которых устанавливаются расчетные показатели в нормативах муниципального района

(п. 1 ч. 3 ст. 19 ГрК РФ)

Объекты местного значения, для которых устанавливаются расчетные показатели в нормативах поселения, городского округа

(п. 1 ч. 5 ст. 23 ГрК РФ)

электро- и газоснабжение поселений электро-, газоснабжение населения

— тепло-, водоснабжение населения, водоотведение

автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района автомобильные дороги местного значения

образование образование

здравоохранение здравоохранение

физическая культура и массовый спорт физическая культура и массовый спорт

обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа

иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа

Как видно из таблицы, отличия содержания нормативов муниципального района и нормативов поселения, городского округа не существенны, особенно с учетом того, что списки таких объектов в обоих случаях открытые.

При этом отдельно ГрК РФ в ч. 4 рассматриваемой статьи указывает на возможность установления в нормативах поселения и городского округа расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами благоустройства территории.

При этом важно подчеркнуть, что ни ГрК РФ, ни иные федеральные законы не содержат определения данного понятия. Определение данного термина содержится лишь в утратившем силу Приказе Минрегиона России от 27 декабря 2011 г. N 613 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований».

Согласно данному Приказу объекты благоустройства территории — территории муниципального образования, на которых осуществляется деятельность по благоустройству: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, территории административных округов и районов городских округов, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории муниципального образования.

Под благоустройством территории данный Приказ понимает комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства.

Таким образом, можно заключить, что основным содержанием нормативов являются численные значения показателей обеспеченности населения различными социально важными объектами и показателей их территориальной удаленности. Такими объектами на практике являются школы, детские сады, поликлиники, парковки и пр. Нормативы устанавливаются как на региональном, так и на муниципальном уровне. При этом на региональном уровне могут быть установлены предельные значения для местных нормативов.

3. Теперь рассмотрим последнюю, пятую часть комментируемой статьи, в которой установлены требования к структуре нормативов. Согласно положениям данной части нормативы должны в обязательном порядке включать в себя:

1) основную часть;

2) материалы по обоснованию расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования;

3) правила и область применения расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования.

Прокомментируем каждый из указанных разделов.

Основная часть нормативов, как прямо указано в ГрК РФ, содержит собственно сами расчетные показатели и их значения. Так как сущность расчетных показателей уже была рассмотрена ранее (при анализе частей 1 — 4 данной статьи), их повторный анализ представляется нецелесообразным.

Материалы по обоснованию расчетных показателей, особенно с учетом вышеописанной проблемы отсутствия каких бы то ни было рамок и требований к ним, представляются наиболее особенно важной частью нормативов.

Однако ГрК РФ не определяет и никак не поясняет содержание материалов по обоснованию. В связи с этим можно говорить об отсутствии единообразного понимания содержания данных материалов, а в ряде случаев — фактическом пренебрежении требованиями об их наличии.

И.А. Ильенко и А.Ю. Побута обосновывают точку зрения о том, что фактическим обоснованием расчетов выступают указанные в ст. ст. 29.3 и 29.4 ГрК РФ обязательные к учету при разработке нормативов документы и факторы (в том числе природно-климатические условия, стратегии социально-экономического развития субъектов РФ, планы и программы комплексного социально-экономического развития и др.), а также иные нормативные и нормативно-правовые документы, в которых прямо указано на обязательность их учета при осуществлении градостроительной деятельности <53>. Более подробно такие документы и их виды (ссылками на которые могут быть обоснованы расчеты) будут рассмотрены в комментарии к ст. 29.4 ГрК РФ. Рассмотрим, как данный подход реально применяется на практике.
———————————
<53> См.: Ильенко И.А., Побута А.Ю. Дискуссия по разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования // Вестник института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. 2014. N 5 — 6 (32). С. 9 — 17.

В нормативах Московской области материалы по обоснованию лишь отчасти обосновываются ссылками на установленные иными нормативными документами параметры.

Так, материалы по обоснованию расчетных показателей интенсивности использования производственных территорий в населенных пунктах, материалы по обоснованию расчетных показателей допустимой пешеходной и транспортной доступности объектов социального и культурного обслуживания в нормативах Московской области действительно обоснованы исключительно ссылками на СНиП, СП, ТСН и иные нормативные документы.

Вместе с тем ряд материалов по обоснованию отдельных расчетных показателей представляет собой описание специально разработанных формул, использующих статистические и иные данные. К примеру, материалы по обоснованию расчетных показателей интенсивности использования жилых территорий в населенных пунктах и плотности населения на жилых территориях в нормативах Московской области содержат формулы расчета обязательных к применению коэффициентов на основе данных об этажности, плотности застройки, количестве жителей домов и пр.

В нормативах Саратовской области (утв. Постановлением Правительства Саратовской области от 14 июня 2007 г. N 230-п «Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования Саратовской области») материалы по обоснованию не выделены в качестве отдельного раздела, а подавляющее большинство расчетных показателей приведены без какого-либо обоснования. Нормативы содержат в качестве приложения перечень законодательных и нормативных документов, использованных при подготовке нормативов, в котором указаны различные СНиП, СП и прочие нормативные документы. Однако проследить связь и выявить реальную обоснованность расчетных показателей при таком подходе разработчиков нормативов к представлению материалов по обоснованию представляется крайне затруднительным без проведения серьезной экспертизы нормативов. Данный подход в значительной степени снижает прозрачность и степень доверия населения и бизнеса к таким нормативам, однако может быть оспорен с невысокой долей вероятности ввиду отсутствия четких требований в ГрК РФ к материалам по обоснованию.

Правила и область применения расчетных показателей, содержащихся в основной части нормативов градостроительного проектирования, также фактически не раскрыты в ГрК РФ.

Представляется, что исполнение требований ГрК РФ об указании в нормативах правил и области применения расчетных показателей как минимум должно содержать указание:

1) на предмет нормирования (например, в нормативах Саратовской области указано, что объектами градостроительного нормирования на территории поселения являются функционально-планировочные образования, сеть учреждений и предприятий общественного обслуживания, территории улично-дорожной сети, транспортной и инженерной инфраструктуры);

2) виды градостроительной деятельности, в т.ч. виды принимаемых решений в области градостроительной деятельности, которые регулируются нормативами (например, в нормативах Московской области указано, что нормативы применяются при подготовке, согласовании, утверждении схемы территориального планирования Московской области, внесении в нее изменений, подготовке, согласовании, утверждении схем территориального планирования муниципальных районов Московской области, внесении в них изменений и пр.);

3) субъекты, на которых распространяются требования нормативов (например, в нормативах Московской области указано, что нормативы являются обязательными для всех субъектов градостроительной деятельности).

При этом данный перечень, по мнению автора, является открытым, и в ряде субъектов РФ в него могут быть включены иные положения, связанные с порядком и областью применения нормативов.

Таким образом, можно подытожить, что описание структуры нормативов приведено в ГрК РФ лишь рамочно. Фактически принятие решения о реальной структуре нормативов отдано на уровень субъектов РФ и муниципалитетов. Как было показано на примерах, в ряде случаев это приводит к фактическому игнорированию сути отдельных разделов в структуре нормативов, что существенно снижает прозрачность и возможность понимания обоснованности нормативов.