Статья 27. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления

1. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования в следующих случаях:

1) планирование размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, на территориях поселения, городского округа, межселенной территории муниципального района, территориях нескольких муниципальных образований;

2) планирование размещения объектов местного значения муниципального района, предусмотренных документами территориального планирования муниципального района, на территории поселения, входящего в состав такого муниципального района;

3) планирование размещения объектов регионального значения, объектов местного значения на территориях других субъектов Российской Федерации или других муниципальных образований;

4) установление ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

2. Совместная подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться:

1) федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

1.1) федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;

2) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

4) органами местного самоуправления муниципальных образований.

3. С инициативой о совместной подготовке проектов документов территориального планирования вправе выступать:

1) федеральные органы исполнительной власти;

2) высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) органы местного самоуправления.

4. Предложения о совместной подготовке проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования должны содержать положения об организации скоординированных работ, связанных с подготовкой проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования в части их содержания, объема и сроков финансирования.

5. В целях совместной подготовки проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования в соответствии с частью 2 настоящей статьи федеральные органы исполнительной власти, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, получившие указанные в части 4 настоящей статьи предложения, в течение тридцати дней со дня их поступления должны направить ответ о даче согласия на совместную подготовку проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования либо о необходимости уточнения предусмотренных частью 4 настоящей статьи положений об организации скоординированных работ.

6. Отказ от совместной подготовки документов территориального планирования в установленных частью 1 настоящей статьи случаях не допускается.

7. В случае получения ответа о даче согласия на совместную подготовку проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования на основании совместного решения сторон создается комиссия по совместной подготовке проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования (далее — комиссия по совместной подготовке проектов).

8. Комиссия по совместной подготовке проектов создается на условиях равного представительства сторон.

9. Комиссия по совместной подготовке проектов обеспечивает соблюдение интересов указанных в части 5 настоящей статьи органов и координацию их деятельности при подготовке проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования.

10. Совместная подготовка проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования должна осуществляться с учетом требований, предусмотренных статьями 11, 15, 20 и 24 настоящего Кодекса.

11. В случае, если при совместной подготовке проекта документа территориального планирования предложения о размещении объектов регионального или местного значения на территории другого субъекта Российской Федерации или территории другого муниципального образования не согласованы, вопрос о размещении таких объектов решается в судебном порядке.

12. Документ территориального планирования, совместная подготовка которого осуществлялась в соответствии с настоящей статьей, утверждается органом государственной власти или органом местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной статьями 11, 15, 20 и 24 настоящего Кодекса.

13. Порядок совместной подготовки проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования, состав, порядок создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов могут устанавливаться Правительством Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 27 ГрК РФ

Подготовка документов территориального планирования может осуществляться Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном данной статьей.

На основании данной статьи подготовка документов территориального планирования может осуществляться в ином порядке, а именно в рамках механизма совместной подготовки проектов. При этом соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления, исходя из содержания данной статьи, самостоятельно выбирают основной механизм подготовки проектов документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных п. 6 данной статьи, которым устанавливаются случаи, когда совместная подготовка проекта является обязательной для субъектов, которым было направлено соответствующее предложение.

Следует отметить, что Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не определены некоторые основания принятия органами местного самоуправления совместных решений.

Так, Законом установлено, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Кроме того, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены положения о вопросах местного значения для различных муниципальных образований, которые по общему правилу осуществляются ими самостоятельно, но ряд из которых перекликается между собой.

К вопросам местного значения поселения относятся:

— формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

— установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

— организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

— обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

— создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

— создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

— обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

— создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

— организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

— организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

— утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;

— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

К вопросам местного значения муниципального района относятся:

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

— организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

— организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

— утверждение схем территориального планирования муниципального района, правил землепользования и застройки межселенных территорий, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования межселенных территорий, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;

— содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

— создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

— развитие художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;

— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

К вопросам местного значения городского округа относятся:

— владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

— организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

— содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

— обеспечение малоимущих граждан, проживающих в городском округе и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

— участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа;

— создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

— создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в городском округе;

— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;

— обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий городского округа;

— утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа;

— организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

При этом органы местного самоуправления городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Второй комментарий к Статье 27 Градостроительного кодекса

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет цель совместной подготовки проектов документов территориального планирования, а также четыре случая, в которых осуществляется совместная подготовка проектов документов территориального планирования.

Первые три случая связаны с планированием размещения объектов федерального, регионального и местного значения, последний — с установлением ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения.

2. Части 2 и 3 комментируемой статьи определяют субъектов и инициаторов совместной подготовки проектов документов территориального планирования.

Часть 4 комментируемой статьи устанавливает требования к предложению о совместной подготовке, которое должно содержать положения об организации скоординированных работ в части их содержания, объема и сроков финансирования.

Системный анализ положений ч. ч. 2 — 4 комментируемой статьи позволяет выделить следующие виды совместной подготовки:

— один проект документа территориального планирования подготавливается несколькими субъектами совместной подготовки разных уровней;

— один проект документа территориального планирования подготавливается несколькими субъектами совместной подготовки одного уровня;

— два или более проекта документов территориального планирования подготавливаются несколькими субъектами совместной подготовки разных уровней;

— два или более проекта документов территориального планирования подготавливаются несколькими субъектами совместной подготовки одного уровня.

Комментируемая статья не устанавливает специальных требований к содержанию совместно подготавливаемых проектов документов территориального планирования.

В этой связи подлежат применению положения ст. ст. 10, 14, 19, 23, устанавливающие требования к содержанию документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Следует отметить, что действующие требования к содержанию документов территориального планирования исключают возможность реализации отдельных случаев и видов совместной подготовки.

На утверждаемой части документов территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований не могут отображаться объекты регионального и местного значения других субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, в случае планирования размещения объектов регионального значения, объектов местного значения на территориях других субъектов РФ или других муниципальных образований совместная подготовка проекта соответствующего документа территориального планирования соответственно органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления муниципальных образований не может быть реализована.

Объекты регионального и местного значения других субъектов РФ и муниципальных образований могут отображаться в материалах по обоснованию проектов документов территориального планирования. Однако материалы по обоснованию проектов документов территориального планирования субъектов РФ и муниципальных образований не смогут впоследствии использоваться как основание принятия решения о подготовке документации по планировке территории, предусматривающей размещение соответствующего объекта регионального или местного значения.

При указании объема и сроков финансирования инициатор совместной подготовки должен руководствоваться положениями бюджетного законодательства и требованиями ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Э.К. Трутнев, описывая процедуру совместной подготовки проекта генерального плана федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, указывает, что у органа местного самоуправления, выступающего инициатором совместной подготовки, применительно к определению положения об объемах и сроках финансирования имеется два способа действий:

— способ первый: до направления предложения выполнить требование ч. 4.1 ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Это фактически означает, что направляемое предложение должно содержать ссылку на утвержденный представительным органом муниципального образования бюджет муниципального образования, предусматривающий затраты на подготовку генерального плана в части осуществления государственных полномочий, относящихся к планированию размещения посредством генерального плана объектов федерального значения с учетом утвержденной схемы территориального планирования РФ;

— способ второй: предложить федеральному органу исполнительной власти (адресату предложения о совместном территориальном планировании) обеспечить выполнение требования ч. 7 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», то есть предложить обеспечить принятие федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год субвенций на осуществление органом местного самоуправления государственных полномочий, относящихся к планированию размещения посредством генерального плана объектов федерального значения с учетом утвержденной схемы территориального планирования РФ <46>.
———————————
<46> См.: Трутнев Э.К. Комментарий к Градостроительному кодексу РФ в части института территориального планирования, измененного Федеральным законом «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования» от 20.03.2011 N 41-ФЗ. М., 2011.

3. Части 5 — 13 комментируемой статьи определяют общие требования к процедуре совместной подготовки проектов документов территориального планирования.

В развитие и на основании вышеуказанных требований Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 326 утверждено положение о совместной подготовке проектов документов территориального планирования.

В ч. 6 комментируемой статьи указано, что отказ от совместной подготовки проектов документов территориального планирования в установленных ч. 1 комментируемой статьи случаях не допускается.

Системный анализ положений ч. ч. 1, 3 и 6 комментируемой статьи позволяет заключить, что совместная подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться по инициативе федеральных органов исполнительной власти, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в иных случаях, не установленных в ч. 1 комментируемой статьи, при условии согласия на осуществление такой подготовки всех ее субъектов.