Статья 26. Реализация документов территориального планирования

1. Реализация документов территориального планирования осуществляется путем:

1) подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;

2) принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;

3) создания объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

2. Реализация схемы территориального планирования Российской Федерации осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными Правительством Российской Федерации и реализуемыми за счет средств федерального бюджета, или нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, или в установленном Правительством Российской Федерации порядке решениями главных распорядителей средств федерального бюджета, или инвестиционными программами субъектов естественных монополий.

3. Реализация схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и реализуемыми за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, или нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, или в установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации порядке решениями главных распорядителей средств бюджета субъекта Российской Федерации, или инвестиционными программами субъектов естественных монополий.

4. Реализация схемы территориального планирования муниципального района осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией муниципального района и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации муниципального района, или в установленном местной администрацией муниципального района порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, или инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

5. Реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

5.1. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов разрабатываются органами местного самоуправления поселений, городских округов и подлежат утверждению органами местного самоуправления таких поселений, городских округов в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов. В случае принятия представительным органом местного самоуправления сельского поселения предусмотренного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса решения об отсутствии необходимости подготовки его генерального плана программа комплексного развития такого сельского поселения разработке и утверждению не подлежит.

5.2. Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программы комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов содержат графики выполнения мероприятий, предусмотренных указанными программами.

5.3. Проекты программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов подлежат размещению на официальном сайте органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (при наличии официального сайта муниципального образования) и опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, не менее чем за тридцать дней до их утверждения.

6. В случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса приняты до утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, такие программы и решения подлежат в двухмесячный срок с даты утверждения указанных документов территориального планирования приведению в соответствие с ними.

7. В случае, если программы, реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающие создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционные программы субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса принимаются после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, в указанные документы территориального планирования в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

Комментарий к Ст. 26 ГрК РФ

Положения о реализации генерального плана поселения, генерального плана городского округа сходны с порядком реализации иных схем территориального планирования, установленных данной главой (см. комментарии к соответствующим статьям), как и в случае реализации схем территориального планирования муниципальных районов, отдельно выделены вопросы разработки и внесения изменений в правила землепользования и застройки. Основания, порядок разработки и утверждения правил землепользования и застройки установлены гл. 4 настоящего Кодекса.

Следует обратить внимание на то, что нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления установлены некоторые положения о реализации генерального плана поселения.

Так, Законом г. Москвы «О Генеральном плане города Москвы (Основные направления градостроительного развития города Москвы)» установлены положения о мониторинге реализации Генерального плана г. Москвы.

Мониторинг реализации основных направлений градостроительного развития г. Москвы (мониторинг реализации Генерального плана) включает в себя систематический сбор и анализ сведений о ходе и итогах выполнения мероприятий, обеспечивающих реализацию основных направлений градостроительного развития г. Москвы, сведений о состоянии и изменениях среды жизнедеятельности, а также включает в себя внесение изменений в документы, регламентирующие использование и застройку территории г. Москвы в соответствии с утвержденными в установленном порядке документами территориального планирования и документацией по планировке территории.

Мониторинг реализации Генерального плана осуществляют органы исполнительной власти г. Москвы в соответствии с их полномочиями и в порядке, установленном нормативными правовыми актами г. Москвы. Правительство Москвы ежегодно рассматривает доклад о ходе реализации Генерального плана, принимает соответствующее постановление и информирует Московскую городскую Думу о принятых в нем решениях.

Мэр Москвы один раз в четыре года представляет в Московскую городскую Думу одобренный Правительством Москвы доклад об итогах реализации Генерального плана. Московская городская Дума рассматривает представленный мэром Москвы доклад и принимает по нему постановление.

Результаты мониторинга реализации Генерального плана учитываются Правительством Москвы при формировании на предстоящий период мероприятий по разработке, корректировке документов территориального планирования, городских целевых программ, планов размещения объектов строительства, реконструкции в г. Москве и адресных инвестиционных программ.

Законом Московской области от 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области» установлено, что Правительство Московской области среди иных полномочий организует разработку и реализацию Генерального плана развития Московской области.

Помимо этого, распоряжением Минмособлстроя от 10 января 2000 г. N 1 «О введении в действие территориальных строительных норм Московской области (ТСН ПЗП-99 МО)» определено, что настоящие нормы и правила разработаны в соответствии с законодательством Российской Федерации и Московской области, входят в систему нормативных документов, определенную Госстроем России, и являются территориальными строительными нормами по градостроительству для Московской области.

Указанные территориальные строительные нормы (ТСН) конкретизируют и развивают основные положения действующих федеральных норм и направлены на реализацию Генерального плана развития Московской области до 2010 г. и Концепции развития Московской области на 1996 — 2005 гг.

Данные нормы и правила распространяются на планировку, застройку и реконструкцию территорий городских и сельских поселений Московской области в пределах их черты, а также резервных территорий, находящихся за пределами черты поселения.

Нормы и правила определяют обязательные требования к объектам градостроительства и применяются при разработке, экспертизе и реализации градостроительной документации о планировании развития территорий и застройке городских и сельских поселений Московской области, а также используются для принятия решений органами государственной власти и местного самоуправления, органами контроля и надзора, правоохранительными органами по вопросам, определенным законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области.

Применение норм и правил должно обеспечивать градостроительными средствами:

— устойчивое развитие городских и сельских поселений Московской области с учетом особенностей расселения и формирования Московской агломерации и агломераций 2-го порядка;

— рациональное использование природных ресурсов Московской области, сохранение природного комплекса городов и их пригородных зеленых зон, улучшение экологического состояния поселений и территорий, а также сохранение и возрождение архитектурного и историко-культурного наследия;

— создание условий для реализации определенных законодательством Российской Федерации и Московской области социальных гарантий граждан, включая маломобильные группы населения и инвалидов, в части обеспечения объектами социального и культурно-бытового обслуживания, инженерной и транспортной инфраструктуры и благоустройства поселений Московской области;

— повышение эффективности градостроительного использования территорий поселений на основе рационального зонирования, планировочной организации и застройки при обеспечении нормативных требований по интенсивности использования территории разных функциональных зон.

Постановление главы Ступинского района Московской области от 1 июня 2005 г. N 1713-п «Об утверждении концепции социального развития села в Ступинском районе до 2010 года» устанавливает, что в целях перспективного развития территории и расширения жилищного строительства, поэтапной ликвидации ветхого жилищного фонда, развития ипотечного кредитования, реализации программы «Свой дом» намечены в том числе разработка и реализация генеральных планов п. Михнево, п. Малино, п. Жилево.

Второй комментарий к Статье 26 Градостроительного кодекса

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает виды мероприятий, при выполнении которых осуществляется реализация документов территориального планирования, к которым относятся:

— подготовка и утверждение документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования;

— принятие в порядке, установленном законодательством РФ, решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую;

— создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения на основании документации по планировке территории.

Документацией по планировке территории определяются зоны планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения.

Резервирование земель и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляются преимущественно для обеспечения строительства, реконструкции объектов, федерального, регионального и местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов.

Согласно сложившейся практике отсутствие других возможных вариантов строительства, реконструкции этих объектов должно обосновываться документами территориального планирования.

Пример: суд пояснил, что размещение образовательного учреждения (школы) должно быть предусмотрено генеральным планом города, а проекты планировки территории должны соответствовать генеральному плану. Поскольку размещение школы на спорном земельном участке генеральным планом города не предусмотрено, отсутствуют основания для резервирования земель согласно подп. 2 п. 1 ст. 26 ГрК РФ. Таким образом, суд удовлетворил заявление о признании недействующим решения органа местного самоуправления о резервировании земель в границах городского округа (см. Постановление ФАС Уральского округа от 28 июня 2012 г. N Ф09-4701/12 по делу N А07-22516/2011).

С учетом вышеизложенного реализацию генерального плана законодатель в первую очередь связывает с размещением объектов федерального, регионального и местного значения.

В этой связи следует обратить внимание на новеллу ГрК РФ, введенную Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ, согласно которой при подготовке правил землепользования и застройки в части установления границ территориальных зон и градостроительных регламентов должна быть обеспечена возможность размещения на территориях поселения, городского округа предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).

Отсутствие такой возможности согласно новой редакции ГрК РФ, вступающей в силу с 1 января 2017 г., является основанием внесения изменений в правила землепользования и застройки по специальной процедуре в сокращенные сроки (30 дней) и без проведения публичных слушаний.

Представляется, что в таком случае подготовка и утверждение правил землепользования и застройки в соответствии с документами территориального планирования также должны являться одним из видов мероприятий по реализации таких документов.

В первой редакции ГрК РФ содержались требования о реализации документов территориального планирования на основе планов реализации таких документов.

Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ в части вопросов территориального планирования» требования к содержанию и порядку разработки планов реализации документов территориального планирования муниципальных образований из ГрК РФ были исключены.

Исключение вышеуказанных требований было по-разному воспринято правоприменителями.

Многие решения об утверждении планов реализации документов территориального планирования были признаны утратившими силу, а из содержания ранее утвержденных нормативных правовых актов были исключены положения, регламентирующие состав и порядок подготовки планов реализации документов территориального планирования (см., например, Постановление Правительства Волгоградской области от 31 октября 2012 г. N 474-п «О признании утратившим силу Постановления Администрации Волгоградской области от 15 июня 2010 г. N 255-п «Об утверждении Плана реализации Схемы территориального планирования Волгоградской области на период 2010 — 2014 годов», Постановление администрации городского округа — г. Волжский Волгоградской области от 20 февраля 2012 г. N 1049 «Об отмене постановления администрации городского округа — город Волжский Волгоградской области от 5 августа 2010 г. N 6180 «Об утверждении Плана реализации Городского положения от 5 декабря 2007 г. N 274-ВГД «Генеральный план городского округа — город Волжский Волгоградской области (основные положения о территориальном планировании)», распоряжение Администрации города Тюмени от 6 сентября 2011 г. N 981 «О признании утратившими силу распоряжения Главы Администрации города Тюмени от 13 ноября 2008 г. N 490-рг и некоторых распоряжений Администрации города Тюмени», Постановление Администрации города Тюмени от 28 декабря 2011 г. N 151-пк «О внесении изменений в постановление Администрации города Тюмени от 6 декабря 2007 г. N 40-пк»).

Отдельные муниципальные образования, руководствуясь ч. 2 ст. 18 ГрК РФ, положениями комментируемой статьи, указывающими нормативные правовые акты местной администрации среди видов документов, содержащих мероприятия по реализации документов территориального планирования, продолжили осуществлять подготовку и утверждение планов реализации документов территориального планирования (см., например, Постановление мэрии города Магадана от 26 декабря 2013 г. N 5599 «Об утверждении плана реализации генерального плана муниципального образования «Город Магадан», Постановление Администрации города Хабаровска от 20 марта 2013 г. N 1000 «Об утверждении плана реализации генерального плана городского округа «Город Хабаровск» на 2013 — 2015 годы», Постановление Администрации города Урай от 24 декабря 2013 г. N 4480 «Об утверждении плана реализации генерального плана города Урай»).

Представляется, что выбор той или иной позиции зависит от требований к порядку реализации документов территориального планирования, установленных муниципальными правовыми актами.

2. Части 2 — 5 комментируемой статьи устанавливают виды документов, содержащих мероприятия по реализации документов территориального планирования различных уровней.

К таким документам относятся государственные и муниципальные программы, нормативные правовые акты уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления, решения главных распорядителей средств бюджета различных уровней, инвестиционные программы субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса, программы комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур поселения, городского округа.

Из системного рассмотрения норм ч. 1 и ч. ч. 2 — 5 комментируемой статьи следует, что виды мероприятий, указанных в ч. 1 комментируемой статьи, должны содержаться в одном или нескольких документах, указанных в ч. ч. 2 — 5 комментируемой статьи.

3. Части 5.1 — 5.3 комментируемой статьи регламентируют порядок разработки и утверждения программ комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур поселения, городского округа.

Программы комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур подлежат утверждению органами местного самоуправления поселений, городских округов в шестимесячный срок с даты утверждения генеральных планов соответствующих поселений, городских округов.

Следует отметить, что с 1 января 2015 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ряд вопросов местного значения сельских поселений был передан на уровень муниципальных районов, в том числе:

— организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ;

— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.

Решение вышеуказанных вопросов местного значения осуществляется в том числе при реализации полномочий по разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры сельских поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры сельских поселений.

Таким образом, с 1 января 2015 г. реализация вышеуказанных полномочий, если иное не установлено законом субъекта РФ, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов.

Органами государственной власти субъекта РФ в установленном законодательством порядке проводится мониторинг разработки и утверждения вышеуказанных программ.

В случае неисполнения обязанностей по утверждению программ комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур поселения, городского округа такие обязанности могут быть возложены на орган местного самоуправления судом.

Пример: суд удовлетворил заявление прокурора о возложении обязанности на администрацию сельского поселения разработать и представить на утверждение в совет депутатов программу комплексного развития коммунальной инфраструктуры сельского поселения. Руководствуясь ч. 5.1 ст. 26 ГрК РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», суд разъяснил, что в компетенцию органа местного самоуправления входит утверждение в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, однако данная обязанность им не исполнена (см. Определение Пермского краевого суда от 10 декабря 2013 г. по делу N 33-12115/2013).

При наличии утвержденных программ комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур по результатам мониторинга уполномоченным органом делается вывод о соответствии (несоответствии) таких программ требованиям законодательства и подготавливаются предложения о необходимости внесения изменений в такие программы.

Напомним, что требования к разработке программ комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур, их мониторингу в настоящее время установлены:

— Постановлением Правительства РФ от 14 июня 2013 г. N 502 «Об утверждении требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов»;

— Постановлением Правительства РФ от 1 октября 2015 г. N 1050 «Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов»;

— Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. N 1440 «Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов»;

— Приказом Госстроя от 28 октября 2013 г. N 397/ГС «О порядке осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов»;

— Приказом Минтранса России от 26 мая 2016 г. N 131 «Об утверждении порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов»;

— Приказом Минэкономразвития России от 29 марта 2016 г. N 181 «Об утверждении Порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов».

4. Части 6 и 7 комментируемой статьи регламентируют порядок синхронизации документов территориального планирования и документов, содержащих мероприятия по их реализации (за исключением программ комплексного развития социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур).

В случае если документы, содержащие мероприятия по реализации, приняты до утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального, местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, такие программы и решения подлежат в двухмесячный срок с даты утверждения указанных документов территориального планирования приведению в соответствие с ними.

В случае если документы, содержащие мероприятия по реализации, принимаются после утверждения документов территориального планирования и предусматривают создание объектов федерального, регионального, местного значения, подлежащих отображению в документах территориального планирования, но не предусмотренных указанными документами территориального планирования, в указанные документы территориального планирования в пятимесячный срок с даты утверждения таких программ и принятия таких решений вносятся соответствующие изменения.

С учетом большого количества документов, содержащих мероприятия по реализации документов территориального планирования, различных сроков их утверждения и корректировки, а также множества ответственных за данные действия субъектов предлагаемый порядок действий представляется нерациональным.

Г.Л. Землякова, рассматривая вышеуказанные нормы комментируемой статьи, отмечает неясность представленных формулировок, указывает на несоответствие установленных сроков реальным потребностям, основным положениям бюджетного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности <45>.
———————————
<45> См.: Землякова Г.Л. Некоторые проблемы правового регулирования территориального планирования. М., 2011.

Отдельные попытки оптимизации предлагаемого законодателем порядка предпринимаются на региональном уровне.

Так, п. 15 ст. 7 Закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 18 апреля 2007 г. N 39-оз «О градостроительной деятельности на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» установлено, что субъекты естественных монополий, принявшие инвестиционные программы после утверждения схемы территориального планирования Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, предусматривающие создание объектов регионального значения, не предусмотренных такой схемой, в течение семи дней со дня принятия инвестиционных программ направляют их копии в уполномоченный губернатором Ханты-Мансийского автономного округа — Югры исполнительный орган государственной власти автономного округа. Сведения, содержащиеся в инвестиционных программах, учитываются при подготовке проекта схемы территориального планирования Ханты-Мансийского автономного округа — Югры или проекта изменений такой схемы.