Статья 23. Содержание генерального плана поселения и генерального плана городского округа

1. Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа (далее также — генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа.

2. Подготовка генерального плана может осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа, с последующим внесением в генеральный план изменений, относящихся к другим частям территорий поселения, городского округа. Подготовка генерального плана и внесение в генеральный план изменений в части установления или изменения границы населенного пункта также могут осуществляться применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.

3. Генеральный план содержит:

1) положение о территориальном планировании;

2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

4. Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

5. На указанных в пунктах 2 — 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям:

а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение;

б) автомобильные дороги местного значения;

в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа;

г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа;

2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

6. К генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

7. Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат:

1) сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения поселения, городского округа;

2) обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа на основе анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых в том числе на основании сведений, содержащихся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в указанных информационных системах, а также в государственном фонде материалов и данных инженерных изысканий;

3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа на комплексное развитие этих территорий;

4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

5) утвержденные документом территориального планирования муниципального района сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территории поселения, входящего в состав муниципального района, объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанного документа территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

6) перечень и характеристику основных факторов риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

7) перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования;

8) сведения об утвержденных предметах охраны и границах территорий исторических поселений федерального значения и исторических поселений регионального значения.

8. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают:

1) границы поселения, городского округа;

2) границы существующих населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа;

3) местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа;

4) особые экономические зоны;

5) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

6) территории объектов культурного наследия;

6.1) территории исторических поселений федерального значения, территории исторических поселений регионального значения, границы которых утверждены в порядке, предусмотренном статьей 59 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»;

7) зоны с особыми условиями использования территорий;

8) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

9) иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.

Комментарий к Ст. 23 ГрК РФ

Содержание генеральных планов поселений и генеральных планов городских округов в целом повторяет установленное настоящей главой содержание схем территориального планирования.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 2) поселением является городское или сельское поселение; городским округом является городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно ЗК РФ земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений. Земельные участки в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях — земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, — используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений.

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также урегулирован ряд вопросов, непосредственно связанных с генеральными планами поселений.

Так, к вопросам местного значения поселения относятся утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

К вопросам местного значения городского округа относятся утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

В случае если город (поселок), который должен быть наделен статусом городского поселения, не имеет утвержденного в установленном порядке генерального плана либо его сложившаяся территория выходит за пределы городской черты, а также если между городом (поселком) и другими муниципальными образованиями имеются не разрешенные в судебном порядке споры по территориям, состав территорий и границы соответствующего городского поселения утверждаются в порядке и на основаниях, которые установлены указанным выше Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В отношении содержания и правил разработки генеральных планов должны соблюдаться требования, установленные федеральными законами. Так, в соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что при разработке норм проектирования, схем градостроительного планирования развития территорий, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов должны соблюдаться санитарные правила.

В соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», как и иные виды градостроительной документации, генеральные планы городов, других поселений и их систем, генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон не подлежат экологической экспертизе.

В развитие положений федерального законодательства о генеральном плане поселений на уровне субъектов РФ, органов местного самоуправления принимаются собственные нормативные правовые акты.

Так, в настоящее время действует Закон г. Москвы от 27 апреля 2005 г. N 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)». Данным Законом установлены основные направления градостроительного развития г. Москвы, включающие цели, принципы и перспективные задачи градостроительного развития г. Москвы, градостроительные требования к использованию и застройке территории г. Москвы, особенности градостроительного развития г. Москвы — столицы Российской Федерации, порядок реализации основных направлений градостроительного развития г. Москвы, а также порядок актуализации Генерального плана г. Москвы.

В Московской области, в свою очередь, принят Закон Московской области от 26 апреля 2002 г. N 29/2002-ОЗ «Об областной целевой программе «Разработка Генерального плана развития Московской области на период до 2020 года».

Второй комментарий к Статье 23 Градостроительного кодекса

1. Части 1 и 2 комментируемой статьи определяют территориальные аспекты подготовки и утверждения генеральных планов. По общему правилу подготовка и утверждение генерального плана должны осуществляться применительно ко всей территории поселения, городского округа. В отдельных случаях допускается подготовка и утверждение генерального плана отдельных населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа.

2. Часть 3 комментируемой статьи определяет содержание генерального плана, который должен содержать положение о территориальном планировании и графические материалы.

3. Часть 4 комментируемой статьи определяет содержание положения о территориальном планировании, которое должно содержать:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

2) параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов.

В содержание положения о территориальном планировании генерального плана ранее также включались цели и задачи территориального планирования (см. п. 1 комментария к ст. 19 ГрК РФ).

В целях структуризации и унификации информации об объектах федерального, регионального и местного значения при подготовке и внесении изменений в генеральный план применяются требования к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (см. п. 1 комментария к ст. 19 ГрК РФ).

Виды функциональных зон, в отличие от территориальных, ГрК РФ не установлены.

Примерные перечни видов функциональных зон и параметров их развития приводятся в Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов.

В качестве параметров развития функциональных зон Методическими рекомендациями по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов предлагается использовать такие показатели, как:

— максимально допустимый коэффициент застройки зоны;

— максимальная и средняя этажность застройки зоны;

— плотность населения;

— площадь зоны;

— максимальное количество автомобильного транспорта в границах функциональной зоны;

— иные параметры, характеризующие количественные и качественные особенности функциональной зоны.

В приложении 3 к проекту Приказа Минэкономразвития России «Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования» <32> в качестве параметров функциональных зон указаны площадь зоны, а также иные параметры, определяемые региональными и местными нормативами градостроительного проектирования.
———————————
<32> Проект Приказа Минэкономразвития России «Об утверждении требований к структуре и форматам информации, составляющей информационный ресурс федеральной государственной информационной системы территориального планирования» // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: regulation.gov.ru/projects#npa=58857 (дата обращения: 28.02.2017).

Данный подход представляется не совсем верным, поскольку в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования с 1 января 2015 г. требования к функциональным зонам не определяются. Нормативы градостроительного проектирования согласно ст. 29.2 ГрК РФ должны содержать совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального или местного значения и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения.

4. Частью 5 комментируемой статьи установлено, что на картах генерального плана отображаются:

— планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа;

— границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

— границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

Часть 5 комментируемой статьи также содержит открытый перечень областей, к которым должны относиться планируемые для размещения объекты местного значения. Объекты здравоохранения по общему правилу имеют региональное значение и подлежат отображению на схемах территориального планирования субъектов РФ (см. п. 3 комментария к ст. 19 ГрК РФ).

Также с 1 января 2015 г. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ ряд вопросов местного значения сельских поселений был передан на уровень муниципальных районов, в том числе:

— организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ;

— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.

Объекты и территории, необходимые для осуществления органами местного самоуправления муниципального района полномочий по вышеуказанным вопросам местного значения, приобрели статус местного значения муниципального района.

Генеральный план наравне с государственным кадастром недвижимости (с 1 января 2017 г. — единым государственным реестром недвижимости) является легитимным источником сведений об установленных границах населенных пунктов.

На практике нередко возникают сложности с установлением границ населенных пунктов. Беспрепятственно можно увеличить территорию населенного пункта только за счет земельных участков муниципальной собственности или земель, собственность на которые не разграничена. Таких земель в окружении населенных пунктов практически нет.

Обычно земельные участки, за счет которых необходимо увеличить территорию населенного пункта, значительны по площади и относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, землям иных категорий. Такие крупные по площади земельные участки целиком включать в границы населенного пункта нецелесообразно, так как это избыточно для обеспечения интересов развития территории. В границы требуется включить только часть такого земельного участка.

Согласно ч. 2 ст. 83 ЗК РФ границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

В случае если граница населенного пункта пересекает границы земельного участка, сведения о такой границе не могут быть внесены в государственный кадастр недвижимости (с 1 января 2017 г. — Единый государственный реестр недвижимости) после утверждения генерального плана.

До проведения дополнительных работ, которые обеспечат соответствие местоположения границы населенного пункта действующему законодательству (образование (раздел) и постановка на кадастровый учет земельных участков и т.п.), утверждение генерального плана с такой границей становится невозможным, в то время как официального основания — нормы, предусматривающей право выполнения работ по установлению новой границы населенного пункта, нет.

Представляется, что распространение вышеуказанного правила ч. 2 ст. 83 ЗК РФ на действующие, но не планируемые границы населенных пунктов могло бы решить рассматриваемую проблему.

Сведения о планируемых для размещения в функциональных зонах объектах федерального, регионального значения и местного значения муниципального района приводятся на основании документов территориального планирования РФ, субъекта РФ и муниципального района (см. п. 3 комментария к ст. 19 ГрК РФ).

Согласно п. 5.3.1 СП 47.13330.2012 «Инженерные изыскания для строительства. Основные положения. Актуализированная редакция СНиП 11-02-96», утв. Приказом Госстроя России от 10 декабря 2012 г. N 83/ГС, территориальное планирование выполняют с применением топографических карт и планов (в цифровом и графическом видах), материалов инженерных изысканий и дистанционного зондирования Земли для разработки генеральных планов поселений, городских округов — на основе топографических карт и планов в масштабах 1:10 000, 1:5 000, 1:2 000.

5. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает, что к генеральному плану должны прилагаться материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт.

Содержание материалов по обоснованию генерального плана в текстовой форме установлено ч. 7 комментируемой статьи.

В пояснительной записке, обосновывающей решения генерального плана, приводятся в том числе сведения о планах и программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования, для реализации которых осуществляется создание объектов местного значения.

Соответствующие сведения приводятся при их наличии, следовательно, подготовка генерального плана может осуществляться в отсутствие вышеуказанных планов и программ (см. п. 4 комментария к ст. 19 ГрК РФ).

Перечень объектов, отображаемых на картах материалов по обоснованию генерального плана, установлен ч. 8 комментируемой статьи.

Перечень объектов включает существующие и планируемые к размещению объекты, а также территории и является открытым — допускается отображать на картах материалов по обоснованию генерального плана иные объекты, иные территории и (или) зоны, обосновывающие решения утверждаемой части генерального плана.

При подготовке концепции пространственного (градостроительного) планирования как самостоятельного этапа подготовки проекта генерального плана состав обосновывающих материалов такого проекта может включать ограниченную информацию, отображение которой требуется по ГрК РФ.

С 1 января 2017 г. в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ сведения, содержащиеся в информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, ФГИС ТП, государственном фонде материалов и данных инженерных изысканий, должны в обязательном порядке применяться для анализа использования территорий поселения, городского округа, возможных направлений развития этих территорий и прогнозируемых ограничений их использования.