Статья 14. Содержание документов территориального планирования субъектов Российской Федерации

1. Документами территориального планирования субъектов Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации. Подготовка указанных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов Российской Федерации.

2. Подготовка схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации может осуществляться применительно ко всей территории субъекта Российской Федерации или к ее частям.

3. Схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям:

1) транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения;

2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;

3) образование;

4) здравоохранение;

5) физическая культура и спорт;

6) иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.

4. В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

5. На картах планируемого размещения объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения.

6. Утратила силу.

7. К схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации прилагаются материалы по обоснованию этих схем в текстовой форме и в виде карт.

8. Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъектов Российской Федерации в текстовой форме содержат:

1) сведения о программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов регионального значения;

2) обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования;

3) оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории;

4) сведения об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении твердых коммунальных отходов, содержащиеся в территориальных схемах в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

9. Карты, включаемые в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования субъекта Российской Федерации. На указанных картах отображаются:

1) границы муниципальных образований — городских округов, муниципальных районов, поселений, утвержденные в установленном порядке законом субъекта Российской Федерации;

2) объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов регионального значения, в том числе:

а) планируемые для размещения объекты федерального значения, объекты регионального значения, объекты местного значения в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования муниципальных образований;

б) особые экономические зоны;

в) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

г) территории объектов культурного наследия, территории исторических поселений федерального значения и территории исторических поселений регионального значения;

д) зоны с особыми условиями использования территорий;

е) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

е.1) объекты, используемые для утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов и включенные в территориальную схему в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами;

ж) иные объекты, иные территории и (или) зоны.

10. Утратила силу.

11. Утратила силу.

Комментарий к Ст. 14 ГрК РФ

Содержание данной статьи практически следует содержанию ст. 10 комментируемого Кодекса (см. комментарий к статье) с учетом того, что подготовка документов территориального планирования осуществляется для целей планирования в границах и в интересах соответствующего субъекта РФ. Интересы субъекта РФ в данном случае сводятся прежде всего к размещению объектов регионального значения, определенных в п. 3 данной статьи.

Положения о землях сельскохозяйственного назначения и основных полномочиях субъекта РФ в отношении данных земель установлены ЗК РФ. Согласно данному Кодексу земли сельскохозяйственного назначения — это земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Отнесение земель к землям сельскохозяйственного назначения осуществляется, устанавливается в порядке, определенном законом, и закрепляется в правоустанавливающих и иных предусмотренных нормативными актами документах. Отнесение земель к землям сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, согласно статье 8 ЗК, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей:

— гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

— хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;

— некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;

— казачьими обществами;

— опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научно-исследовательских организаций, образовательных учреждений сельскохозяйственного профиля и общеобразовательных учреждений;

— общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий.

Сельскохозяйственные угодья — пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» установлено, что особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены к особо охраняемым природным территориям регионального значения.

Особо охраняемые природные территории регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов РФ.

Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Кроме того, ЗК РФ установил, что порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального назначения, порядок использования и охраны земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ.

В целом законодательство об энергетике (в том числе электроэнергетике) не оперирует термином «энергетические системы регионального значения».

Федеральным законом «Об электроэнергетике» установлено понятие единой энергетической системы. Согласно этому Закону единая энергетическая система России — совокупность производственных и иных имущественных объектов электроэнергетики, связанных единым процессом производства (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и передачи электрической энергии в условиях централизованного оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике.

Тем же Законом установлено, что объекты электросетевого хозяйства представляют собой линии электропередачи, трансформаторные и иные подстанции, распределительные пункты и иное предназначенное для обеспечения электрических связей и осуществления передачи электрической энергии оборудование.

Единая национальная (общероссийская) электрическая сеть представляет собой комплекс электрических сетей и иных объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих на праве собственности или на ином предусмотренном федеральными законами основании субъектам электроэнергетики и обеспечивающих устойчивое снабжение электрической энергией потребителей, функционирование оптового рынка, а также параллельную работу российской электроэнергетической системы и электроэнергетических систем иностранных государств.

В соответствии с Федеральным законом «О связи» при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи — сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.

Органы государственной власти субъектов РФ содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

Организации связи по договору с собственником или иным владельцем зданий, опор линий электропередачи, контактных сетей железных дорог, столбовых опор, мостов, коллекторов, туннелей, в том числе туннелей метрополитена, железных и автомобильных дорог и других инженерных объектов и технологических площадок, а также полос отвода, в том числе полос отвода железных дорог и автомобильных дорог, могут осуществлять на них строительство, эксплуатацию средств связи и сооружений связи.

При этом собственник или иной владелец указанного недвижимого имущества вправе требовать от организации связи соразмерную плату за пользование этим имуществом, если иное не предусмотрено федеральными законами.

В случае если недвижимое имущество, принадлежащее гражданину или юридическому лицу, в результате осуществления строительства, эксплуатации средств связи и сооружений связи не может использоваться в соответствии с его назначением, собственник или иной владелец в судебном порядке вправе требовать расторжения договора с организацией связи об использовании этого имущества.

При переносе или переустройстве линий связи и сооружений связи вследствие строительства, расширения территорий поселений, капитального ремонта, реконструкции зданий, строений, сооружений, дорог и мостов, освоения новых земель, переустройства систем мелиорации, разработки месторождений полезных ископаемых и иных нужд оператору связи возмещаются расходы, связанные с таким переносом или переустройством.

Возмещение может осуществляться по соглашению сторон в денежной форме либо посредством переноса или переустройства линий связи и сооружений связи заказчиком строительства за свой счет в соответствии с техническими условиями, выдаваемыми организацией связи, и стандартами.

Операторы связи на возмездной основе вправе размещать кабели связи в линейно-кабельных сооружениях связи вне зависимости от принадлежности этих сооружений.

Второй комментарий к Статье 14 Градостроительного кодекса

1. Комментируемая статья следует содержанию ст. 10 комментируемого Закона. Документами территориального планирования субъекта РФ в данном случае являются схемы территориального планирования, на которых по смыслу п. 19 ст. 1 комментируемого Закона подлежат отображению объекты регионального значения, определяемые как объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению субъекта РФ, органов государственной власти субъекта РФ Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие субъекта РФ.

Виды объектов регионального значения в указанных в части 3 статьи 14 настоящего Кодекса областях, подлежащих отображению на схеме территориального планирования субъекта РФ, определяются законом субъекта РФ.

Подготовка указанных схем может осуществляться в составе как одного, так и нескольких документов территориального планирования субъектов РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что подготовка схемы территориального планирования субъекта РФ может осуществляться применительно ко всей территории субъекта РФ или к ее частям.

Выделение части территории субъекта РФ для использования в качестве объекта, для которого осуществляется подготовка отдельной схемы территориального планирования, происходит в случае образования территорий опережающего социально-экономического развития в РФ. Согласно п. 3 ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ» территория опережающего социально-экономического развития определяется как часть территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.

Выделение части территории субъекта РФ для использования в качестве объекта, для которого осуществляется подготовка отдельной схемы территориального планирования, происходит в случае создания, функционирования и прекращения существования зон территориального развития в РФ. Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ «О зонах территориального развития в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» зона территориального развития в РФ определена как часть территории субъекта РФ, на которой в целях ускорения социально-экономического развития субъекта РФ путем формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций в его экономику резидентам зоны территориального развития предоставляются меры государственной поддержки.

3. Часть 3 комментируемой статьи определяет перечень схем территориального планирования субъектов РФ. В отличие от федерального перечня, приведенного в ст. 10 комментируемого Закона, перечень схем территориального планирования субъектов РФ носит открытый характер, и в него могут включаться иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ.

Перечень схем субъектов РФ включает в себя положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся к следующим областям: транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий; образование; здравоохранение; физическая культура и спорт.

Распределение областей, в которых подлежат принятию соответствующие схемы территориального планирования, позволяет сделать вывод о том, что полностью сквозными от федерального до муниципального уровня являются схемы транспорта, образования и здравоохранения.

Таблица 1

Соотношение областей, в которых подлежат принятию

схемы территориального планирования

Федеральная схема Региональная схема Муниципальная схема

федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения транспорт (железнодорожный, водный, воздушный транспорт), автомобильные дороги регионального или межмуниципального значения автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района

высшее образование образование образование

здравоохранение здравоохранение здравоохранение

оборона страны и безопасность государства

энергетика

физическая культура и спорт физическая культура и массовый спорт

иные области в соответствии с полномочиями субъектов РФ иные области в связи с решением вопросов местного значения муниципального района

предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий

электро- и газоснабжение поселений

обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов

К иным областям, для которых в соответствии с полномочиями субъектов РФ могут разрабатываться и приниматься схемы территориального планирования, могут быть отнесены схемы объектов культурного наследия (см., например, схему территориального планирования Костромской области, рис. 1 <18>), объектов размещения государственных музеев (см., например, схему территориального планирования Астраханской области, рис. 2 <19>) и т.д.
———————————
<18> Сведения доступны в государственной информационной системе территориального планирования. URL: fgis.economy.gov.ru/ (дата обращения: 28.02.2017).

<19> Сведения доступны в государственной информационной системе территориального планирования. URL: fgis.economy.gov.ru/ (дата обращения: 28.02.2017).

Рисунок 1

Рисунок 2

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает обязательные элементы положений о территориальном планировании субъектов РФ. В них должны быть указаны: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Фактически положение о территориальном планировании существенно превышает названные параметры в связи с необходимостью включения в положение корреспондирующих информационных параметров.

Например, для обозначения местоположения объектов необходимо приводить региональную нормативную правовую базу, устанавливающую границы муниципального деления, то есть перечислять региональные законы на момент утверждения определяющей границы муниципальных районов, поселений и городских округов. Необходимо указывать границы земель лесного фонда, границы земель особо охраняемых природных территорий, границы земель обороны и безопасности, границы земель сельскохозяйственного назначения, а также планируемые границы таких земель, местоположение объектов культурного наследия, расположенных на конкретной территории, и (или) количество объектов культурного наследия в границах населенных пунктов муниципальных образований, границы земельных участков, которые предоставлены для размещения объектов капитального строительства регионального значения или на которых размещены объекты капитального строительства, находящиеся в собственности субъекта РФ. Кроме того, необходимо отображение существующих и планируемых территорий и объектов капитального строительства федерального и местного значения, выполняемого в целях обеспечения информационной целостности схемы, не относящееся к мероприятиям территориального планирования субъекта РФ.

5. Часть 5 комментируемой статьи подчеркивает, что на картах планируемого размещения объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения. Представляется, что назначением данной нормы выступает необходимость упорядочивания графического материала схемы территориального планирования. Приведенные примеры показывают, что на единой картографической основе возможно отображение как существующих объектов, так и планируемых к размещению. Создание отдельной карты с только планируемыми объектами позволяет их представить в системном единстве с инфраструктурой, призванной обеспечить функционирование объектов.

6. Части 7, 8 и 9 комментируемой статьи устанавливают деление содержания схем территориального планирования субъектов РФ на материалы по обоснованию этих схем в текстовой форме и на карты.

Материалы по обоснованию схем территориального планирования субъектов РФ в текстовой форме должны содержать сведения о программах социально-экономического развития субъектов РФ (при их наличии), для реализации которых осуществляется создание объектов регионального значения.

Указанные программы могут быть приняты как на федеральном, так и на региональном уровне. Например, Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1996 г. N 480 «Об утверждении федеральной целевой программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2018 года» утверждена федеральная программа развития макрорегиона — Дальнего Востока и Байкальского региона.

Статьей 37 ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» установлено, что государственные программы субъекта РФ разрабатываются в соответствии с приоритетами социально-экономического развития, определенными стратегией социально-экономического развития субъекта РФ с учетом отраслевых документов стратегического планирования РФ и стратегий социально-экономического развития макрорегионов, на период, определяемый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Понятие макрорегиона дано указанным Законом и определяется как часть территории РФ, которая включает в себя территории двух и более субъектов РФ, социально-экономические условия в пределах которой требуют выделения отдельных направлений, приоритетов, целей и задач социально-экономического развития при разработке документов стратегического планирования.

В силу названной нормы перечень государственных программ субъекта РФ и порядок их разработки, реализации и оценки их эффективности утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Вместе с тем отраслевыми законами в отдельных областях экономики устанавливаются отдельные положения о программах социально-экономического развития региона применительно к данным отношениям.

Государственные программы субъекта РФ утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с БК РФ.

В области образования ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в РФ» предполагает обязательность наличия программ социально-экономического развития субъектов РФ при создании федерального университета.

ФЗ «Об отходах производства и потребления» в ст. 6 к полномочиям субъекта РФ отнесено определение в программах социально-экономического развития субъектов РФ прогнозных показателей и мероприятий по сокращению количества твердых коммунальных отходов, предназначенных для захоронения.

Кроме того, в текстовой форме обоснования схем территориального планирования субъектов РФ должны содержаться: обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории, возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений ее использования, оценка возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории и сведения об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении твердых коммунальных отходов, содержащиеся в территориальных схемах в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами.

Часть 9 комментируемой статьи устанавливает, что карты, включаемые в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования субъекта РФ, должны содержать обязательное отображение следующих элементов: границы муниципальных образований; объекты капитального строительства, иные объекты, территории, зоны, которые оказали влияние на определение планируемого размещения объектов регионального значения.

О нормативно-правовом регулировании карт, используемых в целях территориального планирования, см. комментарий к ст. 10.