Статья 11. Подготовка и утверждение схем территориального планирования Российской Федерации

1. Схемы территориального планирования Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением схем территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства.

2. Схемы территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства утверждаются Президентом Российской Федерации.

3. Утратила силу.

4. Проекты схем территориального планирования Российской Федерации до их утверждения подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном статьей 12 настоящего Кодекса.

5. Утратила силу.

6. Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проектам схем территориального планирования Российской Федерации.

7. Утратила силу.

8. Утратила силу.

9. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схем территориального планирования Российской Федерации, вправе оспорить схемы территориального планирования Российской Федерации в судебном порядке.

10. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации.

11. Внесение изменений в схемы территориального планирования Российской Федерации должно осуществляться в соответствии с требованиями, предусмотренными настоящей статьей и статьями 9 и 12 настоящего Кодекса.

12. Состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования Российской Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются Правительством Российской Федерации.

13. Состав, порядок подготовки, порядок согласования проектов схем территориального планирования Российской Федерации, включающих в себя карты планируемого размещения объектов обороны и безопасности, порядок внесения изменений в такие документы, особенности их опубликования устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации в области обороны и законодательством Российской Федерации о государственной тайне.

Комментарий к Ст. 11 ГрК РФ

Комментируемая статья содержит нормы преимущественно процедурного характера.

Полномочия Правительства РФ определяются на основе Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Согласно данному Закону к полномочиям Правительства РФ, связанным с утверждением схем территориального планирования, можно отнести следующие полномочия. Правительство РФ:

— организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации;

— осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

— осуществляет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента РФ регулирование экономических процессов;

— осуществляет управление федеральной собственностью;

— обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности;

— разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы;

— осуществляет необходимые меры по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации;

— организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований Российской Федерации.

Пункт 2 комментируемой статьи затрагивает вопросы регулирования отношений в области обороны и государственной тайны.

В основе регулирования данного круга отношений находится несколько нормативных актов, в том числе Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2004 г.) «Об обороне», Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О государственной тайне» и др.

Так, согласно ст. 4 упомянутого Федерального закона «Об обороне», устанавливающей полномочия Президента РФ в области обороны, Президент РФ в том числе утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов; утверждает планы размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов. А в соответствии со ст. 6 того же Федерального закона к полномочиям Правительства РФ отнесена организация разработки планов размещения на территории Российской Федерации объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов.

В свою очередь, Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» (ст. 5), определяя перечень сведений, составляющих государственную тайну, утверждает, что тайну составляют в том числе сведения о планах строительства Вооруженных Сил РФ, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники.

Обоснование необходимости отнесения сведений к государственной тайне, согласно ст. 9 того же Закона, в соответствии с принципами засекречивания сведений возлагается на органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, которыми эти сведения получены (разработаны). Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с перечнем сведений, составляющих государственную тайну, определяемым данным Законом, руководителями органов государственной власти в соответствии с перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом РФ. Указанные лица несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне.

Основанием подготовки территориального планирования согласно нормам данной статьи являются инженерные изыскания. Согласно действующему законодательству деятельность в области инженерных изысканий наиболее тесно связана с деятельностью в области строительства.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий отнес к правонарушениям в области строительства (ст. 9.4).

Действующий Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (ст. 17) к видам деятельности, подлежащим лицензированию, отнес инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений I и II уровней ответственности в соответствии с государственным стандартом.

Согласно Федеральному закону от 26 декабря 1995 г. N 209-ФЗ «О геодезии и картографии» геодезические, топографические, аэросъемочные и другие специальные работы при инженерных изысканиях, равно как и при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений, межевании земель, ведении кадастров, иных изысканиях и специальных работах, отнесены к геодезическим и картографическим работам специального (отраслевого) назначения (ст. 3). При этом государственным заказчиком геодезических и картографических работ специального (отраслевого) назначения являются, как установлено тем же Законом, соответствующие органы исполнительной власти.

Новеллой Кодекса является установленный механизм учета интересов при осуществлении территориального планирования. Данный механизм предусматривает публикацию проектов схем и утвержденных схем, возможность представления предложений заинтересованных лиц, к которым, согласно п. 9 данной статьи, относятся прежде всего правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства. Наиболее существенным в данном случае является требование согласования схем до их утверждения планирования с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ.

Официальное опубликования федеральных нормативных правовых актов осуществляется на основании нескольких нормативных актов в зависимости от уровня нормативного акта. Так, федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания публикуются на основании Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Официальное опубликование указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ осуществляется на основании Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Как представляется, опубликование схем должно осуществляться на основании данного Указа.

Второй комментарий к Статье 11 Градостроительного кодекса

1. Части 1 и 2 комментируемой статьи распределяют полномочия между Правительством РФ и Президентом РФ по утверждению схем территориального планирования РФ и их изменений.

Все схемы территориального планирования РФ, в том числе внесение изменений в такие схемы, утверждаются Правительством РФ, кроме схем территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства, которые утверждаются Президентом РФ.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона подготовка и утверждение документов территориального планирования РФ отнесены к полномочиям органов государственной власти РФ в области градостроительной деятельности.

Полномочия Правительства РФ основаны на Конституции РФ и Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве РФ», согласно ст. 13 которого Правительство РФ в пределах своих полномочий:

— организует реализацию внутренней и внешней политики РФ;

— осуществляет регулирование в социально-экономической сфере;

— обеспечивает единство системы исполнительной власти в РФ, направляет и контролирует деятельность ее органов;

— формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию;

— реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Под обороной в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне» понимается система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита РФ, целостности и неприкосновенности ее территории.

В соответствии с положениями ст. 4 названного Закона к полномочиям Президента РФ в области обороны отнесено утверждение Военной доктрины РФ, Плана обороны РФ и Положения о военном планировании в РФ.

Согласно определению, данному в п. 8 Военной доктрины РФ, военное планирование — это определение порядка и способов реализации целей и задач развития военной организации, строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск и органов, их применения и всестороннего обеспечения. Положение о военном планировании в РФ определяет сущность, предназначение и организацию стратегического планирования в военной сфере, основы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в ходе военного планирования. План обороны РФ утвержден Указом Президента РФ от 16 ноября 2015 г. N 560 «О введении в действие Плана обороны РФ на 2016 — 2020 годы» и включает в себя комплекс взаимоувязанных документов оперативно-стратегического планирования, планирования строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, планов и программ всестороннего обеспечения потребностей обороны.

2. Процедура согласования проектов схем территориального планирования РФ с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ регламентирована в ст. 12 комментируемого Закона. При этом следует различать право на предоставление своих предложений заинтересованными органами исполнительной власти субъектов РФ, которым они наделены согласно ч. 6 комментируемой статьи, и обязанность по представлению сводного заключения по проекту на проект схемы территориального планирования РФ, которое может содержать положение о согласии с проектом схемы территориального планирования РФ или несогласии с таким проектом с обоснованием принятого решения.

В приведенной связи следует подчеркнуть правосубъектную дифференциацию всего круга субъектов, участвующих в процедуре согласования проектов схем территориального планирования РФ.

Заинтересованные лица, наделенные возможностью представления своих предложений в проекты схем территориального планирования по смыслу ч. 6 комментируемой статьи, — это правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, круг которых образуется как из частных субъектов, так и из публично-правовых образований, выступающих в качестве правообладателей.

Заинтересованные органы исполнительной власти субъектов РФ — органы, образованные субъектами РФ в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

3. Часть 9 комментируемой статьи наделяет правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства правом оспорить схемы территориального планирования РФ в судебном порядке, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схем территориального планирования РФ.

Перечень правообладателей земельных участков определен ч. 3 ст. 5 ЗК РФ и в него включаются: собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

Объект капитального строительства согласно п. 10 ст. 1 комментируемого Закона — это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек.

Правообладатель здания, строения, сооружения, объектов, строительство которых не завершено, по смыслу ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» — лицо, информация о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества которого внесена в Единый государственный реестр недвижимости.

Соединительный союз «и», использованный в комментируемой норме, указывает, что правообладатель должен обладать правами в отношении как земельного участка, так и объекта капитального строительства.

Судебная практика рассматривает оспаривание схемы территориального планирования как оспаривание нормативного правового акта в случае, если спор ведется уже в отношении утвержденной схемы территориального планирования.

Разграничение судебной подведомственности таких споров исходит из разъяснения, данного в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. N 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов», согласно которому спор об оспаривании нормативного правового акта подведомствен арбитражному суду только в том случае, если такая возможность предусмотрена федеральным законом. Если федеральным законом предусмотрено обжалование акта в судебном порядке, заявления о признании недействующими таких нормативных правовых актов не подлежат рассмотрению в арбитражном суде.

Указанное означает, что оспаривание заинтересованными правообладателями утвержденных схем территориального планирования должно осуществляться в суде общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства.

Вместе с тем судебной защите в порядке административного судопроизводства согласно ст. ст. 3 и 4 КАС РФ подлежат нарушенные или оспариваемые права, свободы и законные интересы. Это означает, что проект нормативного правового акта не может являться предметом судебного оспаривания, сам принцип законности административного судопроизводства не предполагает возможности защиты предполагаемого нарушения права <16>.
———————————
<16> См.: Майборода В.А. Принцип справедливости в административном судопроизводстве // Административное право и процесс. 2016. N 3. С. 11 — 15.

В приведенной связи следует заключить, что фактически комментируемая норма не находится в системном единстве с корреспондирующими положениями материального и процессуального законодательства и подлежит приведению в соответствие с положениями законодательства, направленного на обеспечение реальности, а не иллюзорности предоставления средств судебной защиты нарушенного права.

4. Часть 10 комментируемой статьи наделяет органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица правом предоставления предложений о внесении изменений в схемы территориального планирования РФ. Процедура внесения изменений в схемы территориального планирования РФ осуществляется в рамках общей процедуры принятия схем территориального планирования РФ.

Следует заметить, что само наличие такого права не означает неизбежной возможности его удовлетворения.

Пример: общество с ограниченной ответственностью «СибЭкоТранс» обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании незаконным бездействия мэра Иркутского районного муниципального образования по внесению изменения в Схему территориального планирования Иркутского района в части замены планируемого использования земельного участка с кадастровым номером 38:06:010701:813 с позиции «рекультивация существующей свалки» на «полигон под размещение ТБО», а также с требованием обязать мэра Иркутского районного муниципального образования направить истцу на согласование предложения о внесении указанных выше изменений в Схему территориального планирования Иркутского района и представить эти изменения на рассмотрение Думы Иркутского районного муниципального образования. Постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2012 г. в удовлетворении заявленных требований отказано, Постановлением ФАС Восточно-Сибирского округа от 24 декабря 2012 г. по делу N А19-6736/2012 Апелляционное постановление оставлено без изменения. Судами при разрешении дела, в частности, указано, что внесение изменений в существующую Схему территориального планирования Иркутского района Положением отнесено к инициативе мэра Иркутского района. Это означает, что суды при таких обстоятельствах не имеют законных оснований к судебному признанию обязанности мэра внести эти изменения на рассмотрение Думы.

При таких условиях, отметила кассация, суд апелляционной инстанции правомерно отменил решение суда первой инстанции и отказал ООО «СибЭкоТранс» в удовлетворении заявления о признании незаконным бездействия администрации.

5. Часть 12 комментируемой статьи устанавливает, что состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования РФ, порядок внесения изменений в такие схемы устанавливаются Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. N 680 «О составе схем территориального планирования РФ» установлено, что в состав схемы территориального планирования входят следующие материалы: положение о территориальном планировании, изложенное в текстовой форме; карты, которые представлены в графической форме и могут быть дополнены текстовым описанием. В положении о территориальном планировании указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий, в случае если установление таких зон требуется в связи с размещением указанных объектов. Графическая часть схемы территориального планирования может быть представлена в виде одной или нескольких карт, одного или нескольких их фрагментов.

Согласно ч. 13 комментируемой статьи состав, порядок подготовки, порядок согласования проектов схем территориального планирования РФ, включающих в себя карты планируемого размещения объектов обороны и безопасности, порядок внесения изменений в такие документы, особенности их опубликования устанавливаются в соответствии с законодательством РФ в области обороны и законодательством РФ о государственной тайне. Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2012 г. N 1220 «О составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему» утверждено Положение о составе, порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования РФ в области обороны страны и безопасности государства, а также порядке внесения изменений в такую схему.

Согласно данному документу подготовка проекта схемы осуществляется на основании программных документов в области обороны страны и безопасности государства и с учетом государственной программы вооружения и иных государственных программ, федеральных целевых программ, ведомственных целевых программ, нормативных правовых актов Президента РФ, а также нормативных правовых актов Правительства РФ либо актов главных распорядителей средств федерального бюджета о подготовке и реализации бюджетных инвестиций за счет средств федерального бюджета в объекты капитального строительства государственной собственности РФ, принятых в установленном порядке; программных документов, отражающих социально-экономическое развитие РФ и развитие отраслей экономики на долгосрочную перспективу; положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования РФ, документах территориального планирования субъектов РФ, а также документах территориального планирования муниципальных образований.

Правовыми актами, содержащими основания к отнесению сведений к категории «государственная тайна», являются: ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне», Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» и ст. ст. 5 и 9 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ «О транспортной безопасности».

Государственная тайна определяется указанным Законом как защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности РФ.

6. Схемы территориального планирования РФ утверждены в порядке, определенном комментируемой статьей. Среди них:

— распоряжение Правительства РФ от 19 марта 2013 г. N 384-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения»;

— распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2015 г. N 816-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта)»;

— распоряжение Правительства РФ от 1 августа 2016 г. N 1634-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области энергетики»;

— распоряжение Правительства РФ от 26 февраля 2013 г. N 247-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области высшего профессионального образования»;

— распоряжение Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. N 2607-р «Об утверждении схемы территориального планирования Российской Федерации в области здравоохранения».